广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2002)佛中法行初字第X号
原告：佛山市永发贸易有限公司。地址：佛山市X镇石头乡。
法定代表人：霍某某，董事长。
委托代理人：曹屹，广东东成律师事务所律师。
被告：佛山市人民政府。地址：佛山市X路X号。
法定代表人：梁某甲，市长。
委托代理人：吕某，佛山市人民政府法制局主任科员。
委托代理人：陈某乙，佛山市人民政府法制局科员。
被告：佛山市国土资源局。地址：佛山市X路X号。
法定代表人：梁某丙，局长。
委托代理人：陈某丁，佛山市国土资源局法制监察科科长。
委托代理人：何某，佛山市国土资源局法制监察科科员。
原告佛山市永发贸易有限公司不服被告佛山市人民政府、佛山市国土资源局收回国有土地使用权的行政决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的法定代表人霍某某、委托代理人曹屹，被告佛山市人民政府的委托代理人吕某、陈某乙，被告佛山市国土资源局的委托代理人陈某丁、何某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2002年7月16日，被告佛山市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，向被告佛山市人民政府请示收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院作教育用地。2002年7月24日，佛山市人民政府办公室以佛府办函[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的复函》批准了被告佛山市国土资源局的请求。2002年8月1日，被告佛山市国土资源局作出佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回了原告位于佛山市X路X号2911.5平方米的国有土地使用权。原告对佛府办函[2002]X号文和佛国土资字[2002]X号文不服，遂提起行政诉讼。
原告佛山市永发贸易有限公司诉称：1999年3月10日，原告从广东省海外经济贸易佛山石湾公司购得五峰四路X号土地，地价为350万元人民币。原告购得该地后于1999年4月1日办理了国有土地使用证，并为办证支付相关手续费等共计548，126.25元。2001年，佛山科学技术学院打算购买该土地，曾向被告佛山市人民政府提出请求，被告佛山市人民政府作出佛府办函[2001]X号《关于佛山科学技术学院购买五峰四路X号土地的复函》，同意佛山科学技术学院购买诉争土地。佛山科学技术学院拟出价600万元向原告协商购地。被告佛山市国土资源局获悉此事，运用行政手段指示佛山市土地交易中心与原告“协商”，仅出价170万元要求收购诉争土地，并威胁原告如不出卖就强行收回。原告拒绝，被告佛山市国土资源局作出[2002]X号文，通过对诉争土地评估，向原告补偿230.92万元，强行收回诉争土地。依据《中华人民共和国土地管理法》以及相关法律，被告要收回土地应经过相关人民政府批准。但被告佛山市国土资源局仅得到佛山市人民政府办公室佛府办函[2002]X号文的批准就以低价收回诉争土地，严重侵犯原告的合法权益。因此请求法院撤销佛府办函[2002]X号文和佛国土资字[2002]X号文。
原告在诉讼中提供的证据有：1、企业法人营业执照；2、佛国土资字[2002]X号、粤国土资复决字[2002]X号；3、佛府办函[2002]X号、佛府办函[2001]X号；4、土地使用证、房产证；5、土地使用权转让协议、收款凭据、发票、纳税通知书；6、委托书、协议书；7、佛土收[2001]X号土地收购协议；8、佛土交[2002]X号；9、情况审批表；10、广东省物价局价格认证中心报告书、广东万联房地产评估有限公司评估报告书。
被告佛山市人民政府答辩称：本案中，对原告发生法律效力的文书是佛山市国土资源局作出的佛国土资字[2002]X号文。本府作出的佛府办函[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的复函》是针对佛山市国土资源局请示的一种内部工作答复，并没有对外发生法律效力，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条和第二十三条的规定，本府作为被告主体不适格，请法院裁定驳回原告的起诉。
被告佛山市国土资源局答辩称：首先，我局作出收地决定的法律依据充分。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，经报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对当事人给予适当补偿。佛山科学技术学院为发展教育，需使用原告的土地，在与原告多次协商未果的情况下，向我局提出依法收地的请示。我局经审查，佛山科学技术学院提出以五峰四路X号土地作为教育用地符合城市总体规划，并已得到规划部门的同意，因此我局经向市政府请示并得到批准后，对该地予以收回。其次，我局收地程序合法。在接到佛山科学技术学院的请示后，我局依法对土地进行了评估，并得到了佛山市人民政府的批准。最后，我局对原告的补偿适当，符合法律规定。
被告佛山市国土资源局在答辩期内提供的证据有：1、佛规复字[2001]X号《关于佛科院使用五峰四路X号土地的意见》；2、佛府办函[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的复函》；3、北京中土源房地产评估有限公司报告书；4、佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》；5、粤国土资复决字[2002]X号《广东省国土资源厅行政复议决定书》。
经庭审质证，原告认为被告佛山市国土资源局提供的佛府办函[2002]X号文不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，不能作为被告收回土地的依据，本院认为原告的主张理由充分，对该证据不予采信；原告认为被告佛山市国土资源局提供的北京中土源房地产评估有限公司报告书不能反映本案争议土地的真实价值，本院认为该报告书的评估机构具有法定资质，评估程序合法，该证据真实有效，应予采信。原告对被告佛山市国土资源局提供的其他证据无异议，本院予以采信。
被告佛山市国土资源局对原告提供的证据5的真实性无异议，但认为原告取得本案争议土地的成本价并不能反映争议土地的真实价值，本院认为该证据与被告收回土地决定的合法性无关联，不予采信；被告佛山市国土资源局对原告提供的证据6、7的真实性与有效性存在异议，由于原告未能提供该证据的原件核对，且有关协议并未正式生效，故对该证据本院不予采信。被告佛山市国土资源局认为原告提供的证据10不是以争议土地的现有用途作出的评估，故评估价不能反映土地的真实价值，本院认为被告佛山市国土资源局的主张理由充分，对该证据不予采信。被告佛山市国土资源局对原告提供的其他证据无异议，本院予以采信。
根据庭审质证及本院认证，本院认定：2001年6月26日，佛山科学技术学院向佛山市人民政府提出了《佛山科学技术学院关于购买五峰四路X号土地的请示》。2001年7月13日，佛山市X乡规划处作出佛规复字[2001]X号《关于佛科院使用五峰四路X号土地的意见》，认为佛山科学技术学院提出以五峰四路X号土地作为教育用地的要求符合城市总体规划。2001年7月23日，佛山市人民政府办公室作出佛府办函[2001]X号《关于佛山科学技术学院购买五峰四路X号土地的复函》，同意佛山科学技术学院的购买土地请示。此后，佛山科学技术学院与五峰四路X号土地的使用者即原告佛山市永发贸易有限公司多次协商购地事宜未果。2002年7月16日，被告佛山市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条的规定，对本案争议土地进行了评估并作出了佛国土资市综[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的请示》，请求佛山市人民政府批准被告佛山市国土资源局因公益事业需要而收回国有土地使用权。2002年7月24日，佛山市人民政府办公室作出佛府办函[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的复函》，同意了被告佛山市国土资源局的请示。2002年8月1日，被告佛山市国土资源局作出佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》，决定收回原告佛山市永发贸易有限公司位于五峰四路X号2911.5平方米国有土地的使用权，并按评估价补偿原告230.92万元人民币。原告对该收回用地决定不服，向广东省国土资源厅申请复议，该厅于2002年11月26日作出粤国土资复决字[2002]X号复议决定书，维持了被告佛山市国土资源局的佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》。
本院认为：本案中，原告分别对佛山市人民政府办公室作出的佛府办函[2002]X号文和佛山市国土资源局作出的佛国土资字[2002]X号文不服而提起诉讼，由于原告所诉的两行政行为存在密切联系，故在本院予以一并审理和裁判。
关于原告诉佛山市人民政府办公室作出的佛府办函[2002]X号《关于收回五峰四路X号土地并划拨给佛山科学技术学院的复函》，由于佛山市人民政府办公室是被告佛山市人民政府的内设机构，未有法律、法规及规章授权以自己名义对土地行政管理部门收回国有土地使用权的请示予以批复的职权，故原告佛山市永发贸易有限公司对佛山市人民政府办公室作出的佛府办函[2002]X号文不服，以佛山市人民政府为被告提起诉讼符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，因此被告佛山市人民政府认为原告所起诉的被告不适格的主张不成立，本院不予支持。又由于佛山市人民政府办公室的佛府办函[2002]X号文是针对佛山市国土资源局收回国有土地使用权请示而作出的批复，属于行政机关之间的内部批准文件，对原告的权利义务不产生直接影响，原告的国有土地使用权被收回是因佛山市国土资源局作出的佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》直接导致，故根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定，佛山市人民政府办公室的佛府办函[2002]X号文不属于行政诉讼受案范围。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(一)项的规定，应驳回原告对被告佛山市人民政府的起诉。
关于原告诉被告佛山市国土资源局作出的佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告佛山市国土资源局作为土地行政主管部门为公共利益需要使用土地并经有批准权的人民政府批准时，可以收回国有土地使用权。本案中，被告佛山市国土资源局收回原告位于五峰四路X号的国有土地使用权并划拨给佛山科学技术学院作教育用地使用，该收地行为符合公共利益的需要，也符合城市规划的要求。虽然被告佛山市国土资源局在作出收回国有土地使用权决定之前，向佛山市人民政府进行了请示，并得到了佛山市人民政府办公室作出的佛府办函[2002]X号文的批准，但佛山市人民政府办公室作为佛山市人民政府的内设机构，并无法律、法规及规章的授权以自己的名义对土地行政主管部门收回国有土地使用权的请示作出批准，如佛山市人民政府办公室是受佛山市人民政府委托或代表佛山市人民政府行使批准职权，也应以佛山市人民政府的名义对外发文，故佛山市人民政府办公室作出的佛府办函[2002]X号文不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。被告在未得到佛山市人民政府合法有效批准的前提下，作出佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》属于程序违法，依法应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目的规定，判决如下：
撤销被告佛山市国土资源局作出的佛国土资字[2002]X号《关于收回国有土地使用权的决定》，由被告佛山市国土资源局重新作出具体行政行为。
案件诉讼费100元由被告佛山市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长杨小芸
审判员麦均兴
代理审判员周刚
二○○三年八月六日
书记员徐允贤
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