广东省珠海市中级人民法院
行政判决书
(2003)珠中法行终字第X号
上诉人(原审原告):周某，女，X年X月X日出生，汉族，住（略）。身份证号码:（略）。
委托代某人:左某某，男，X年X月X日出生，瑶族，住（略）。身份证号码：（略）。
被上诉人(原审被告):珠海市公安局交通警察支队。地址:珠海市香洲区X路。
法定代某人:王某某，支队长。
委托代某人:代某，该支队干警。
委托代某人:韦某某，该支队干警。
上诉人周某因诉被上诉人珠海市公安局交通警察支队行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院(2003)香行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2003年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人周某及其委托代某人左某某、被上诉人的委托代某人代某、韦某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明事实:2002年7月29日上午，原告周某驾驶一辆车主记载为“广西日报北海市记者站”的桂（略）小客车在珠海市出入境管理处路段临时停车，被被告所属机动大队民警纠正违章，该队民警在检查原告证件时认为该车行驶证有伪造嫌疑需要调查，予以暂扣车辆、滞留驾驶证副证及行驶证。被告于2002年8月5日发函给广西北海市公安局车辆管理所查询该车档案资料，后者于9月13日传真复函:“经查档案，桂（略）无记录”。2002年10月31日，被告告知原告周某拟对其作出罚款5000元处罚的事实、理由和法律依据，以及相关的权利，原告要求听证。被告于同年11月18日举行听证会，原告在听证会上出示该车2000年年检的有关收据。被告于2002年12月5日再次发函至北海市公安局车管所要求复查，后者于次日传真复函:“经再次核查，无桂（略）号小客车档案”。被告于2002年12月31日作出第（略）号《公安交通管理处罚决定书》，认定原告使用伪造的机动车牌证，根据《珠海市X路交通管理条例》第四十五条第一款第四项的规定，决定给予罚款5000元和收缴号牌及行驶证的处罚。原告不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为:机动车注册登记是国家对机动车管理的一项基本原则。凡在我国境内道路上行驶的机动车，都应当依法经过机动车登记机关办理登记，核发机动车号牌和《机动车行驶证》等，其中登记审核是核发牌证的必经程序，即建立机动车登记档案是核发机动车号牌和《机动车行驶证》的前提和基础。北海市公安局车辆管理所出具给被告的二份复函，虽未直接指证桂（略）号小客车牌证是伪造的，但已明确无误地表明该车是没有档案记录的(而不是未发现档案或档案已遗失)，也即自始没有经过依法注册登记，因而从根本上否认了桂（略）号小客车牌证的合法性。原告所使用的桂（略）号小客车行驶证，虽然盖有发证机关北海市公安局车辆管理所的印章，但该证件的真实性有效性实质上已被该发证机关所否认。因此，被告认定原告使用伪造的机动车牌证，事实清楚，证据确实。虽然该机动车牌证是谁伪造尚未查清，但不影响对原告使用伪造的机动车牌证这一事实的认定。关于被告作出行政处罚程序是否合法。被告民警在检查原告证件过程中，发现其使用的机动车行驶证有伪造嫌疑后，依据《交通违章处理程序规定》第三十六条第(十三)项的规定，暂扣其车辆进行调查，并未违反法律规定。被告暂扣原告车辆只是一种行政强制措施，并非对原告予以处罚。此后被告所进行调查取证工作，包括向北海市公安局车辆管理所进行查询，以及对原告进行询问等，都是依法进行的。被告在作出行政处罚决定前，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了对原告的告知义务，组织了听证，复核了有关证据，并依法送达行政处罚决定书，均未违反法定程序。关于被告适用法律是否正确。首先，1996年3月17日，全国人民代某大会作出了《关于授权汕头市和珠海市人民代某大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》(下称《决定》)。根据该《决定》的授权，珠海市人大常委会于1998年5月21日通过了《珠海市X路交通管理条例》，并于1998年9月1日起施行。另外，2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》第六十三条又规定了经济特区所在地的市可以制定地方性法规，而《珠海市X路交通管理条例》是在《中华人民共和国立法法》施行前制定的，故其性质应属于根据授权制定的法规。至今为止，《珠海市X路交通管理条例》既没有被制定机关废止，也没有被授权机关撤销，故仍然是现行有效的法规。其次，《珠海市X路交通管理条例》第四十五条第一款规定，对使用伪造的机动车牌证的，处以3000元以上2万元以下罚款，而国务院1988年3月9日颁布的《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十五条规定，对伪造机动车牌证的，处200元以下罚款或者警告等，虽然在罚款幅度上前者对后者作了变通规定，但根据《中华人民共和国立法法》第八十一条第二款的规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。第三，原告所使用的机动车牌证虽不是在珠海市内伪造，也不是在《珠海市X路交通管理条例》施行后伪造，但其使用伪造的机动车牌证的行为发生在珠海市区内和该条例施行之后。基于以上事实和理由，被告适用《珠海市X路交通管理条例》第四十五条的规定，对原告作出行政处罚决定是正确的。综上所述，被告作出的第（略）号《珠海市公安交通管理处罚决定书》认定的事实清楚，证据确实，适用法律正确，并未违反法定程序。原告诉请撤销被告作出的第（略）号《珠海市公安交通管理处罚决定书》以及要求被告退还桂（略）小客车的行驶证和原告的驾驶证副本，理据不足，应予以驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下:驳回原告周某的诉讼请求。案件受理费人民币210元，由原告负担。
上诉人周某不服原审判决提起上诉，请求:1、要求撤销珠海市香洲区人民法院(2003)香行初字第X号行政判决。2、要求撤销被上诉人作出的（略）号处罚决定书，退还桂（略）小客车的行驶证和原告的驾驶证副证。3、要求被告承担案件一、二审的诉讼费用。事实与理由:一、桂（略）小客车的行驶证正、副本是广西北海市交警部门颁发的，盖有广西北海交警部门的印章，且每年都经过年审，具有公信力，是真实有效的。被上诉人提供“经查档案，桂（略）无记录”的传真件不具公信力，其证明力不能对抗行驶证的效力。因为车辆档案是由交警部门保管的，并非车主保管。交警部门在该车入户时有无建挡，档案保管过程中有无遗失，车主并不知晓。车辆档案记录只能对车管所内部产生效力，不能对车主产生约束力。二、原审认为，建立机动车登记档案是核发机动车号牌和《机动车行驶证》的前提和基础。而上诉人的《机动车行驶证》和号牌都是北海市交警部门核发的，其印章和年审笔迹都出自北海交警队，是真实的。没有登记档案完全有可能是交警部门工作人员的工作失误。车主并无伪造行为，被上诉人处罚上诉人是不公平的。三、被上诉人适用法律错误。《珠海市X路交通管理条例》第四十五条第一款规定，对伪造或使用伪造机动车牌证的，处以3000元以上2万元以下罚款，而国务院1988年3月9日颁布的《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十五条规定，对伪造机动车牌证的，处200元以下罚款或者警告。《中华人民共和国共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内规定。《中华人民共和国道路交通管理条例》并没有对使用伪造的机动车牌证的行为规定给予处罚，《珠海市X路交通管理条例》规定对使用伪造的机动车牌证的行为给予处罚，超逾了作为上位法的行政法规规定的处罚行为的范围，是无效的。当下位法与上位法相抵触时，行政机关在处罚行政管理相对人时，应适用国务院的行政法规，而不应当适用地方性法规。四、原审认为《珠海市X路交通管理条例》第四十五条第一款是对《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十五条的变通性规定，原审对“变通”权的认识是完全错误的。所谓“变通”权是指少数民族区域自治地区，对国家法律的某些规定，根据本民族的特点，认为不适宜在本民族区域自治地方实行，宣布在本民族区域自治地方不适用，并重新作出规定的权力。1996年3月17日全国人民代某大会作出的《关于授权汕头市和珠海市人民代某大会及其常务委员、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，属于立法性授权，而非变通性授权。根据该《决定》珠海市人民代某大会及其常委会可以制定地方性法规，但不能依据该《决定》对国家法律、行政法规作出变通性规定，且所制定的地方性法规不得与国家法律、行政法规相抵触。《珠海市X路交通管理条例》第四十五条规定与《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十五条规定是相抵触，而非变通。因为全国人民代某大会并未授予珠海市人大及其常委会变通权。由于原审在认定事实和适用法律方面有误，所以其判决结果必然是错误的。
被上诉人珠海市公安局交通警察支队答辩称:一、2002年7月29日10时30分，原告周某驾桂E.（略）号小客车在珠海市出入境管理处路段违停，被珠海市交警机动大队民警冼欢良纠正违章，在检查证件时发现该车行驶证有伪造嫌疑，暂扣其车辆、驾驶证副证及行驶证，对周某作询问笔录一份，并按规定将有关材料移送交警支队交管科处理。交管科于2002年8月发函至广西北海市公安局车管所查寻该车档案资料，9月13日北海市车管所回函:“经查档案，桂E.（略）无记录”。10月31日我队对周某作行政处罚告知笔录，周某要求听证，我队于11月18日举行听证会。周某出示其年检的有关发票，为慎重处理，我科于12月5日再次发函至北海市车管所要求复查，12月6日北海市车管所回函:“经再次核查，无桂E.（略）号小客车档案”。根据《中华人民共和国机动车登记办法》的第三、四条规定，所有在道路上行驶的车辆都必须在当地公安车管部门注册登记，即每一辆车都建有机动车档案。该车是原告从他人手中买回的二手车，当时并没有到北海市车管所办理过户手续，根本不清楚该车是否在北海市车管所注册登记，即建立档案。也根本不清楚手中所持的机动车牌证是否合法、有效。未经车管部门注册登记的机动车是不能参加年审的。至于原告通过何种途径、手段获得该车的行驶证和年审签章，有待查证。但不影响认定其使用伪造机动车牌证的事实。依据《交通违章处理程序规定》(1999年12月10日公安部令第X号)第十四条规定，交警机动大队在制作调查笔录后，告知当事人到交警支队接受处理，交警支队根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，告知当事人有听证的权利并举行了听证会，并对当事人的陈述和申辩进行了复核，才作出处罚决定，符合法定程序。并且在一审中，原告供认，为该车办理入户手续的原北海市车管所民警，因违纪已被北海市公安局辞退，更加清楚的说明该车的不合法性。二、被告并未就“伪造机动车牌证”对原告进行处罚，而是对原告“使用伪造的机动车牌证”的违章行为进行处罚，因此在处罚上是合法、适当的。三、关于适用法律方面，根据1996年3月17日《全国人民代某大会关于授权汕头市和珠海市人民代某大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，珠海市第四届人大常委会第三十次会议1998年5月21日通过《珠海市X路交通管理条例》并报全国人民代某大会常务委员会、国务院、和广东省人民代某大会常务委员会备案，于1998年9月1日起施行。至今为止，《珠海市X路交通管理条例》既没有被制定机关废止，也没有被授权机关撤销，故仍然是现行有效的法规。根据《中华人民共和国立法法》第六十五条“经济特区所在地的省市的人民代某大会及其常务委员会根据全国人民代某大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”和第八十一条第二款“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”的有关规定，交警部门未根据《中华人民共和国道路交通管理条例》第七十五条规定进行处罚，而是根据《珠海市X路交通管理条例》第45条第一款第(四)项“机动车驾驶员有下列行为之一的，处以3000元以上2万元以下罚款。......(四)“使用涂改、伪造机动车牌证的”和第二款“......并处收缴号牌和行驶证......”的规定对原告周某给予罚款5000元、并收缴号牌和行驶证的处罚是正确、合法的。综上所述，珠海市公安局交警支队对原告作出罚款5000元并收缴号牌和行驶证的处罚决定，事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，香洲区法院的判决是完全正确的。请求珠海市中级人民法院根据《行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定，维持香洲区人民法院的一审判决，驳回上诉人周某的诉讼请求。
被上诉人向一审法院提交以下证据材料：1、2002年9月13日北海市公安局车辆管理所对被上诉人2002年8月5日查询函的复函传真件。2、2002年12月6日北海市公安局车辆管理所对被上诉人2002年12月6日查询函的复函传真件。3、第（略）号和第（略）号公安交通管理行政强制措施凭证。4、第（略）号公安交通管理处罚决定书。5、2002年8月13日对周某的询问笔录。6、2002年11月18日听证笔录。7、左某某关于桂（略）小车的购买过程的说明。8、桂（略）小客车行使证和周某的驾驶证副证一份。9、行政处罚告知笔录。10、法律依据：《珠海市X路交通管理条例》。
上诉人向一审法院提交以下证据材料：1、（略）号处罚决定书。2、（略）号行政强制措施凭证。3、2000年6月28日广西壮族自治区公安交通管理专用收款收据一份。
上述证据材料均已随案移送本院。
上诉人在二审期间向本院提交以下证据：1、2001年12月20日《晶报》第10版所刊“罚200元不合法”文章。2、深圳市福田区人民法院(2002)深福法行初字第X号行政裁定。
被上诉人对上诉人在二审期间提交的两份证据的真实性无异议，但认为与本案无关。
本院经审查，对原审查明事实予以确认。
本院认为：
《珠海市X路交通管理条例》是珠海市人大常委会依据全国人大的立法授权而制定的地方性法规，其中对机动车驾驶员“使用伪造的机动车牌证”进行处罚的规定与现行法律、行政法规并无矛盾和抵触之处，国务院《中华人民共和国道路交通管理条例》只有对“伪造机动车牌证”行为进行处罚的规定，并无对“使用伪造的机动车牌证”行为进行处罚的规定，故不存在两条例规定存在抵触的问题。
本案争议的焦点是桂（略）小客车的行驶证和号牌是否伪造。1、被上诉人据以认定该车行驶证和号牌系伪造的依据是两份盖有“广西壮族自治区北海市公安局交通警察支队车辆管理所业务专用章”的传真件复函，这两份传真件，一份写“经查档案，桂（略）无记录”，一份写“经再次核查，无桂（略）号小客车档案”。从这两份传真件复函的内容看，均是说明在北海车辆管理所无桂（略）的档案记录，而并未对上诉人所持该车行驶证及号牌作出说明，更未对该行驶证和号牌的真伪作出判断。2、为机动车办理登记，核发机动车号牌和行驶证是车辆管理机关进行机动车登记的行政管理过程，作为机动车的所有人在经过该程序后所获得的结果就是取得机动车的行驶证和号牌，从而可以合法地在道路上行驶。而申请人在办理机动车登记时所提交的相关资料则留在车辆管理机关，并由该机关保管。核发机动车行驶证、号牌与对档案进行管理及保管是两个不同的行为，档案管理及保管是行政机关的内部行为，而依申请人的申请核发机动车牌证的行为是行政机关对外行使行政职权的具体行政行为，故档案管理及保管行为并不能取代某发行为。只要是经法定程序向车辆管理机关申请登记并核发的机动车行驶证、号牌，就是合法有效的证件。只有在有权机关对机动车行驶证、号牌本身作出一个结论性判断的基础上，才能确定其的真伪，否则，仅凭一纸对档案情况的说明是不足以对机动车行驶证、号牌的真伪作出判断的。所以，被上诉人仅凭北海车辆管理所对桂（略）小客车的档案情况的说明，作出桂（略）车的行驶证、号牌是伪造的结论，其依据是不充分和不确实的。被上诉人应在取得充分、确凿的证据的基础上，依据法律、法规的有关规定作出处理，而不应在证据不充分的情况下即作出行政处罚，否则该处罚就是不合法的。
公安部《交通违章处理程序规定》第四十三条规定“有下列情形之一的，可以滞留机动车驾驶证副本或者机动车行驶证：(二)非本辖区机动车驾驶员需要到代某机构缴纳罚款或者需要按照一般程序接受处罚的。”，从该条内容显示，对具有该条规定情形的，并不是同时滞留机动车驾驶证副本和机动车行驶证，而是选择其一予以滞留。鉴于被上诉人是按照一般程序处理本案，根据本案具体情况，被上诉人滞留桂（略）小客车行驶证即可，而应将上诉人的机动车驾驶证副证返还给上诉人。
综上，被上诉人在事实依据不充分的情况下，对上诉人作出罚款5000元和并处没收收缴号牌及行驶证的处罚决定是不合法的，依法应予撤销。被上诉人在行政处罚决定被撤销后，应对上诉人重新作出处理决定。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，也应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项第1目的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院(2003)香行初字第X号行政判决。
二、撤销珠海市公安局交通警察支队2002年12月31日作出的第（略）号《公安交通管理处罚决定书》。
三、由珠海市公安局交通警察支队重新作出处理决定。
四、珠海市公安局交通警察支队于本判决送达之日起五日内将周某的机动车驾驶证副证退还其本人。
一、二审案件受理费200元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长占洁
审判员刘秋萍
审判员李杰荣
二00三年七月二日
书记员吴岭
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