海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）儋州市X村村X村民小组，住所地儋州市X镇。
法定代表人符某甲，（略）民小组组长。
委托代理人陈某健，儋州市那大法律事务所主任。
上诉人（原审原告）符某乙，男，１９６２年２月１９日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某丙，男，１９６４年４月２５日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某丁，男，１９７１年９月１０日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某戊，男，１９７３年５月８日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某己，男，１９５０年１月１日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某庚，男，１９５４年４月１８日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）符某辛，男，１９６０年３月１８日出生，汉族，儋州市X村村X村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）吴某壬，男，１９４９年７月９日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，现住（略）。
上诉人（原审原告）麦某某，男，１９６６年７月２３日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，现住（略）。
上诉人（原审原告）吴某癸，男，１９６４年２月１８日出生，汉族，儋州市X镇X村委会港南铺村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）吴某某（又名吴某秋），男，１９４８年４月１８日出生，汉族，儋州市X镇X村委会港南铺村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）陈某某（又名陈某二），男，１９６６年４月２４日出生，汉族，儋州市X镇X村委会新村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）陈某某，男，１９５３年９月１７日出生，汉族，儋州市X镇X村委会大南候村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）李某某，男，１９５１年７月１０日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，现住（略）。
上诉人（原审原告）陈某某，男，１９４５年１０月５日出生，汉族，儋州市X镇X村委会南庄新村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）陈某某（又名陈某三），男，１９６９年１０月２６日出生，汉族，儋州市X镇X村委会新村人，现住（略）。
上诉人（原审原告）吴某某，男，１９６４年５月１日出生，汉族，儋州市X镇人，现住（略）。
上诉人（原审原告）吴某某，男，１９５２年２月３日出生，汉族，儋州市X镇人，现住（略）。
上诉人（原审原告）曾某某（又名曾某梅），男，１９４６年７月７日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，现住（略）。
上诉人（原审原告）曾某某，男，１９６３年１０月２９日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，现住（略）。
上诉人符某乙等２０人推选诉讼代表人麦某某、吴某壬。
上诉人符某乙等２０人共同委托代理人陈某健，儋州市那大法律事务所主任。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市X镇中兴大道。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人河某某，儋州市人民政府法制办干部。
原审第三人儋州市X镇X村委会福村经济社，住所地儋州市X镇。
法定代表人万某某，社长。
委托代理人万某某，男，１９５８年１２月３０日出生，汉族，儋州市X镇X村委会干部，住（略）。
委托代理人郑某某，男，１９３５年６月１３日出生，汉族，儋州市X镇X村委会人，儋州市X镇渔业协会副会长，住（略）。
上诉人儋州市X村村X村民小组（以下简称妙山村X组）及上诉人符某乙等２０人因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）给原审第三人儋州市X镇X村经济合作社（以下简称福村经济社）颁发儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》一案不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１６０号行政判决，于２００６年９月２８日向本院提起上诉。本院于２００６年１０月２４日立案受理后依法组成合议庭，于同年１２月１９日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人妙山村X组的法定代表人符某乙及其委托代理人陈某健，上诉人符某乙等２０人推选的诉讼代表人麦某某、吴某壬，被上诉人儋州市政府的委托代理人何某亮，原审第三人福村经济社的法定代表人万某某及其委托代理人万某某、郑某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，争议地位于儋州市X镇石马岭南侧，称为＂石马岭＂地，该地是公社化时期人民政府划拨给福村经济社经营管理的土地。福村经济社于１９７０年组织周围集体经济组织的村民对该地进行开荒造田并一直用以农业种、养殖业使用，妙山村X组的个别村X村民也在该地上零星使用过，建有一些简易房屋和生活设施。２００４年４月１５日，福村经济社就＂石马岭＂当中的５１６．０８１３亩（折合３４．４０５公顷）土地所有权和使用权（四至为：东至徐某五队地、南至徐某五队地、西至妙山村地、北至光村X村共有地）提出登记发证申请，儋州市政府受理了福村经济社申请后，其土地管理职能部门组织包括妙山村X组在内的相邻农村X组织对福村经济社申请登记的土地进行现场指界，妙山村X组的法定代表人符某甲参加了指界，并在儋州市国土环境资源局制作的《土地权属界线核定书》＂双方指界人签章＂一栏签名并盖上单位公章。儋州市国土环境资源局根据现场指界的四至和面积情况于２００４年１０月１７日绘制出土地权属界线电脑图，妙山村X组的法定代表人符某甲在该图上签名并盖上单位公章。参与指界的王五镇X村委会木万某经济合作社的法定代表人吴某佑、王五镇徐某第五经济社的法定代表人李某昌亦在儋州市国土环境资源局制作和绘制的《土地权属界线核定书》及电脑图上签名盖章。儋州市政府于２００５年１月２６日给福村经济社办理了上述土地所有权登记并颁发了儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》，确认福村经济社享有面积为３４．４０５公顷土地的所有权。２００６年５月，妙山村X组在儋州市人民法院受理福村经济社提起的民事侵权诉讼中得知儋州市X村经济社颁发的上述土地所有权证后，遂提起本行政诉讼，请求撤销儋州市X村经济社颁发的儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》。
原审认为，福村经济社申请所有权登记的土地来源的事实除有证人证言外，还有王五镇政府和白马井镇政府出具的证明材料予以证实，且妙山村X组及符某乙等２０名村民也承认福村经济社于１９７０年开始在该地上开荒造田的事实。儋州市政府根据福村经济社的申请，经过地籍调查，召集土地相邻各方到现场指界，且参加指界的各方包括妙山村X组的法定代表人符某甲均在儋州市政府的土地管理职能部门制作和绘制的土地界线核定书及土地界线图上签名盖章，承认了福村经济社所申请登记的土地的四至范围和面积。妙山村X组法定代表人符某甲在庭审中称儋州市政府的土地管理职能部门提供的《土地权属界线核定书》及界线图给其签名盖章时，该核定书和界线图上是空白的、并未填写有土地的四至范围和面积等内容，符某甲的这一辩解理由没有提供相应证据证明，不予采纳。妙山村X组及符某乙等２０名村民主张争议地所有权和使用权没有事实和法律依据，不予支持。鉴于儋州市政府未能举证证明在登记发证前履行了公告程序，且福村X组提供的也仅是公告内容的复印件，该公告是否已经张贴及张贴的时间、地点均未注明，故应认定未履行公告程序，在发证程序上存在瑕疵，给福村经济社所颁发的土地所有证不宜判决维持，但基于本案的上述具体情况，考虑到妙山村X组及２０名村民的主张不能成立，故判决驳回妙山村X组及符某乙等２０名村民的诉讼请求。
上诉人妙山村X组及符某乙等２０名村民共同上诉称，一、上诉人承认福村经济社１９７０年在发证土地上耕作，但认为其耕作面积只有约６０亩，１９７２年以后丢荒。１９７５年妙山村X组在福村经济社丢荒水田上耕作，不断扩大山地面积约至６００亩。１９７８年、１９８０年妙山村X组先后将该土地约５００亩借用、发包给符某乙等２０名村民一直耕作至今。自１９７５年至１９８０年期间妙山村X组及土地承包人已在耕作地上建有房屋１０多间、水井２口、渔塘２个、道路２公里、排水沟１公里等生产、生活设施，房前屋后还种植苦炼树、椰子树等。从１９７５年至今发证土地约６００亩（含福村经济社丢荒的６０亩水田）一直由上诉人使用管理，这方面事实有妙山村X组与符某乙等２０名村民签订的《土地承包合同》，王五镇X村委会、木万某经济合作社等出具的书证，石马岭医院郑某侬、徐某某、何某某等证人证言及符某乙等２０名承包户２０多年来在地上种植的长、短期农作物、房屋、水井、渔塘等物证证明，还有儋州市法院的评估通知书、现场勘测通知书等证明。而福村经济社提供的证人证言，根据《土地登记规则》规定不能作为土地权属登记的依据，如：吴某清《证明材料》，从内容上看不能证明福村经济社自１９７０年至今一直连续使用发证土地５００余亩；王五镇政府没有管辖福村经济社，无权给福村经济社出具土权源证明，且该发证土地是集体土地不是国有土地，根本不存在划拨土地情形，该权源证明还认定福村经济社从人民公社成立后一直经营、管理、使用至今，可福村经济社谁一直在经营使用发证地根据没有相关证据证明；白马井镇政府出具的《证明》是儋州市政府登记发证后出具的权源证明，不能作为发证依据。因此，原审判决认定事实不清，证据不足。二、妙山村X组法定代表人符某甲在《土地界线核定书》及土地界线图上签名盖章，是儋州市政府利用各乡X村在土地走界确权期间，以欺诈手续骗取其在空白的土地界线核定书上签名盖章，该份证据不能作为定案依据。三、本案土地登记未予公告违反《土地登记规则》第十五条规定，属登记程序违法，应当予以撤销。原审适用最高法院解释规定，判决驳回上诉人诉讼请求，属适用法律错误。四、根据《海南省确定土地权属若干规定》第二十条规定，本案发证土地应依法归属妙山村X组集体所有。本案土地权属存在争议，根据《土地登记规则》第六十七条规定，儋州市政府在地籍调查阶段应暂停登记该宗地，并依照《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，先行确权处理后，才以处理结果作为登记发证的依据。故上诉请求撤销原审判决，撤销儋州市X村经济社颁发的儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》。
被上诉人儋州市政府答辩称，根据王五镇政府出具的证明，颁证土地来源是解放后人民政府划拨给福村经济社的，该经济社从人民公社成立后一直经营、管理、使用颁证土地至今。故福村经济社的申请所有权登记的土地权源清楚，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人福村经济社述称，颁证土地是由福村经济社开荒而来，并建农场一直使用管理至今，并不存在丢荒。上诉人在颁证土地上建有简易房屋，是由于农场聘上诉人在农场干工为方便其生活所建。上诉人称其村民长期使用颁证土地和将颁证土地发包给外村村民承包均不符某事实，承包合同签订时还没有经济合作社的公章，承包合同不真实。另外，政府发证时也进行了公告。故政府发证认定事实清楚，程序合法，应予维持。
二审庭审中，当事人各方仍以原审中提供的有关证据证明各自的主张。经审理查明，颁证土地位于儋州市X镇石马岭东南侧，称为＂石马岭＂地。原审第三人福村经济社于１９７０年组织周围村X组织的村民对部分颁证土地进行开荒造田，妙山村X组的个别村X村民在颁证土地上建有一些简易房屋和生活设施。２００４年４月１５日，儋州市政府根据福村经济社就＂石马岭＂当中的５１６．０８１３亩（折合３４．４０５公顷）土地所有权和使用权（四至为：东至徐某五队地、南至徐某五队地、西至妙山村地、北至光村X村共有地）提出登记发证申请。２００４年１０月１７日，儋州市制作了一份《白马井镇X村经济合作社与妙山村经济社土地权属界线图》，图的幅号为Ｇ０４３０１９（石马岭农场），上有权利人妙山村X组和权利人福村经济社的法定代表人的签名并加盖公章，同日还分别制作了《白马井镇X村经济合作社与王五镇X村经济社共有地土地权属界线图》、《白马井镇X村经济合作社与徐某村第五经济合作社土地权属界线图》、《白马井镇X村经济合作社宗地图》。２００５年１月２６日，儋州市X村经济社颁发了儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》。２００６年５月１１日，福村经济社向儋州市人民法院提起民事侵权诉讼，要求符某戊等２３人停止对其集体所有的石马岭农场５１６．０８１３亩的土地权属的侵占。妙山村X组及符某乙等２０名上诉人遂提起行政诉讼，请求撤销儋州市X村经济社颁发的儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》。
本院认为，政府在颁证过程中应当对颁证土地的权属来源进行审查。关于本案颁证土地的权属来源，被上诉人儋州市政府认为根据王五镇政府出具的证明，颁证土地来源是解放后人民政府划拨给福村经济社的。但是，被上诉人没有提供人民政府划拨的相关证据，而原审第三人福村经济社认为是由其１９７０年开荒而来，上诉人认为只有其中部分土地是由原审第三人开荒而来，故根据现有证据尚不能证明颁证土地就是来源于政府划拨。在权属来源不清楚的情况下，政府应当对颁证土地的实际使用情况进行审查。但是，被上诉人对颁证土地的实际使用情况没有进行调查，而上诉人确实在颁证土地上建有房屋，对部分颁证土地确实在使用且已经使用多年，被上诉人仅凭王五镇政府出具的证明就认为颁证土地一直由原审第三人使用，缺乏证据相印证。原审认定原审第三人主张的事实较上诉人主张的事实具有证据优势，但没有对政府作出具体行政行为所依据的事实是否有充分的证据予以认定，属认定事实不清，证据不足。另外，被上诉人在收到原审第三人的申请后，虽然制作了原审第三人福村经济社与相邻经济社的土地权属界线图，但没有附文字说明，也没有附《土地权属界线核定书》，尚不足以证明其曾某织相邻各方当事人到现场进行指界，且现有证据也不能证明其在发证前已公告征询异议，颁证程序违法。被上诉人和原审第三人认为，被上诉人已经制作土地权属界线核定书，但该权属界线核定书是在收到原审第三人申请发证之前做全县连片地籍调查过程中所作，并非针对原审第三人申请所作，故其理由不能成立。综上，被上诉人儋州市政府给原审第三人颁证，认定事实不清，证据不足，应予撤销。原审认定事实不清，证据不足，导致适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１６０号行政判决；
二、撤销儋州市人民政府给儋州市X镇X村委会福村经济社颁发的儋集有（）第１３６４３号《集体土地所有证》；
三、儋州市人民政府在六个月内对颁证土地重新作出处理。
本案一审、二审案件受理费共计人民币２００元，由被上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二ОО六年十二月二十一日
书记员石磊
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