海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）临高县X镇X村民委员会。
法定代表人林某某，主任。
委托代理人黄某某，临高县龙力糖业有限公司保卫干事。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人符某，县长。
委托代理人曾某某，临高县国土环境资源局中心主任。
原审第三人临高县X镇X村礼堂经济合作社。
法定代表人王某某，主任。
委托代理人杨建峰，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人陈琪，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人临高县X镇X村民委员会（以下简称德老村委会）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人临高县X镇X村礼堂经济合作社（以下简称礼堂经济社）土地权属处理决定一案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００５）海南行初字第１９０号行政判决，于２００６年４月２６日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００６年５月２３日受理后依法组成合议庭，于２００６年７月１３日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人林某某、委托代理人黄某某，被上诉人委托代理人曾某某，原审第三人委托代理人杨建峰到庭参加诉讼。经报请最高人民法院批准，本案审理期限延长两个月，现已审理终结。
原审判决查明：争议地位于临高县X镇昌堂农场北面＂上堂坡＂，其四至为东至德老昌堂农场往三立公司农场小路、南至德老农场往博西小路、西至礼堂村林某、北至洋大村水田，面积６２２．４０亩〔其中（一）地块４４２．９０亩，（二）地块１８０．５０亩〕。自上世纪５０年代开始，德老村委会和礼堂经济社及其村民均在部分争议地上进行耕作，种植农作物。临高县政府未对争议地进行过＂四固定＂和颁发土地所有权或使用权证书。１９９５年，德老村委会和礼堂经济社对争议地的权属发生争议。２００２年１２月，礼堂经济社向临高县政府申请，请求对争议地进行确权。２００５年５月２３日，临高县政府在调解无效的情况下作出临府（２００５）５６号《临高县人民政府关于博厚镇林某经济社与临城镇X村委会土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定德老村委会与礼堂经济社均在争议地上连续耕作２０年以上，依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）、（四）项之规定，决定＂上堂坡＂２２３．４７亩〔其中（一）地块１９２．１５亩，（二）地块３１．３２亩〕争议地的土地所有权属德老村委会、＂上堂坡＂３９８．９３亩〔其中（一）地块２５０．７５亩，（二）地块１４９．１８亩〕争议地的土地所有权属礼堂经济社。德老村委会对此不服，向海南省人民政府提出复议申请。２００５年９月８日，海南省人民政府作出琼府复决字（２００５）７５号行政复议决定，决定维持了临高县政府的上述决定。德老村委会仍不服，向海南中院提起行政诉讼，请求依法处理。
原审判决认定：德老村委会和礼堂经济社均对部分争议地进行了连续耕作２０年以上，因此争议地的所有权应属德老村委会和礼堂经济社所在的农民集体所有。鉴于争议双方均使用此地，临高县政府作出决定将争议地地块作出分割，分别确定争议土地权属归属，符某《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定。临高县政府的上述处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符某法定程序，应予维持。判决：维持临高县政府作出的临府（２００５）５６号《处理决定》。
德老村委会不服一审判决，上诉请求二审法院撤销海南中院（２００５）海南行初字第１９０号行政判决和撤销临府（２００５）５６号《处理决定》，并判决临高县政府重新作出具体行政行为，本案受理费均由被上诉人承担。
其理由：一、一审法院对本案的判决严重违背客观事实，偏袒被上诉人。１、原判认为＂原告德老村委会和第三人礼堂经济社均都对部分争议地进行了连续耕作２０年以上。因此，争议地的所有权应属原告德老村委会和第三人礼堂经济社所在的农民集体所有。鉴于争议双方均使用此地，被告临高县政府作出决定将争议地块权属分割，分别确定争议土地权属归属＂，＂因此维持临府（２００５）５６号《处理决定》。＂上诉人认为原判认定事实有误。首先，一审判决认定临府（２００５）５６号《处理决定》将＂上堂坡＂３９８．９３亩〔其中（一）地块２５０．７５亩，（二）地块１４９．１亩〕争议地的土地所有权划归礼堂经济社，主要证据不足。临高县政府将争议地作一分为二划分没有事实依据。争议地目前实际的情况是上诉人一直在实际使用，这才是本案的基本事实，如果按县政府的认定，在争议双方均拿不出证据的情况下，符某确权规定的做法是按目前实际使用情况确定权属。故将争议地全部确权归上诉人才是比较符某客观事实和有关土地确权的规定。退一步来说，确实要作一分为二的处理，也要按公平合理的原则进行考虑，而不是想给多少就过多少。＂土改＂和四固定＂时期，争议地没有分配给任何经济组织和农民。从上世纪５０年代，上诉人一直使用此地种植树木经济作物等，县政府仅凭几个相互矛盾的证人证言就认定争议地由争议双方均使用超过２０年，证据显然是不充分的。２、该农场土地面积１５００亩（其中争议地３９８．９３亩），虽然未在＂土改＂和＂四固定＂时分配与确认，但一直按历史沿革由德老村委会农民耕种。体制下放没有将该块地以＂等同、交换、划拨＂等方式划拨分离出去，＂四固定＂该地块属德老村委会农民集体所有不变。在＂上堂坡＂种植造林某载进临高县薄厚区１９８７年度速生丰产林某林某业设计图；１９９５年间，将＂上堂坡＂面积１５００亩（其中包含争议３９８．９３亩）发包给禄华公司法定代表人谢不存承包开发。其后德老村委会和礼堂经济社对争议地权属没提出争议。原审判决认定临府（２００５）５６号《处理决定》认定礼堂经济社对部分争议地进行了连续耕作２０年以上，无事实根据；即使要划分一人一部分，也应该划定具体的界限，按上述５６号决定划分的土地，上诉人并不知道划给其村委会土地的具体位置、方向、界限，这属于事实不清，无法执行。临高县临府（２００５）５６号《处理决定》将争议３９８．９２３亩所有权划归礼堂经济社，无事实依据。
二、一审判决适用法律错误。临高县政府根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定处理本案，属适用法律不当。根据该条规定，县政府应根据具体情况作出处理。本案的实际情况实际上是上诉人一直在使用争议地。本案中临高县政府的《处理决定》是主观臆断，而不是依法行政。
此外，本案争议土地发生时间为１９９５年，第三人向县政府申请确权时间为２００２年，依照我国法律法规规定，其主张该诉讼争议地的权利超过时效２年，故一审法院判决应予撤销。
临高县政府答辩称：一、临府（２００５）５６号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。１、争议地＂上堂坡＂位于昌堂农场北面，面积６２２．４０亩，其中（一）４４２．９０亩、（二）１８０．５０亩。土改＂四固定＂时期，争议地没有分配划定给村民或任何经济组织。２、上世纪５０年代博西昌堂农场成立，约于１９６０年原博西大队分成博西大队和德老大队，随之原博西昌堂农场也分为博西昌堂农场和德老昌堂农场。德老昌堂农场耕种的地方大部分在上堂河东南边的坡地，在争议地范围内耕种的地方位于争议地（一）东北部和东部水利沟旁及争议地（二）中部（水潭）的地方，面积共２２３．４７亩。体制下方后，农场解散，德老昌堂农场耕种的土地由杨松等村民承包经营，１９８５年转包给博厚供销社经营，１９９５年上诉人将争议地（一）４４２．９０亩发包给临高县禄华实业总公司种龙眼（合同面积为１５００亩），对此第三人曾某出权属异议，２００２年、２００３年，龙津糖业有限公司与郑先生又先后承包争议地种植甘蔗和竹笋，再次引起争议。礼堂村的旧址在争议地内，礼堂村X村民一直在争议地内耕作，但是争议地大部分是荒地，礼堂村村民只是在其间进行小块的分散的耕作。直到禄华公司承包种龙眼为止。临高县X村土地确权等级的资料表明，争议地与礼堂经济社已经确权的土地相连且周边村社对争议地没有权属异议。二、临府（２００５）５６号《处理决定》引用法律条文适当。根据上述事实，１９６０年代德老大队从博西大队分出来后，德老昌堂农场耕作的土地已经不是在德老大队的土地界限内，而是在博西大队与加六大队之间的土地上。德老昌堂农场耕作的、农场解散后由上诉人继续经营管理的那部分土地，应依法确认为上诉人所有。１９９５年以后上诉人越过原昌堂农场耕作界限发包给临高县禄华公司经营的那部分土地，没有证据应当确认为上诉人所有。同时，第三人的旧址在争议地内，虽然其没有对争议地进行全面利用，但有连续分散耕作之事实，争议地与第三人已经确权的土地相连且周边村社对争议地没有权属异议，争议地应视为在第三人耕作界限范围内，这部分土地所有权应依法确认为第三人所有。临府（２００５）５６号《处理决定》将争议地＂上堂坡＂２２３．４７亩和３９８．９３亩的土地权属分别确认为上诉人和第三人所有，符某《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）、（四）项和第十八条的规定。三、上诉人提出的如下事实没有证据支持。１、从上世纪５０年代，上诉人一直使用此土地种植树木经济作物等。我们从１９５９年的地形图可以读出争议地南边（水利渠以南）有小面积耕种，北面靠水田边有个别零星耕作，其余全是荒地，并没有上诉人所说的种植树木作物，而且经调查证实当时南边水利边由上诉人耕作，此地临府（２００５）５６号《处理决定》已经确定给上诉人，北面属于第三人耕作。２、德老村委会有块水田和直到争议地面积１５００亩，其四至为：东至德老昌堂农场信三立公司农场小路；南至德老昌堂农场往博西小路；西至礼堂村林某；北至洋大水田，对此上诉人没有提供任何权属证据。３、１９９５年争议地发包给禄华公司时，第三人就有许多人在争议地内耕作且提出权属问题，但当时博厚镇政府为招商方便，先给开发，权属问题事后解决，然而权属问题随后一直没有解决，直到２００２年第三人又提出解决权属问题。上诉人所称１９９５年发包时第三人没有提出权属争议的说法是错误的。４、上诉人称，争议地一直由昌堂农场耕作。部分争议地一直由昌堂农场耕作，本县政府业已确认，但全部争议地一直有昌堂农场耕作，却没有任何证据给予证明。５、上诉人称＂一审判决适用法律错误，县政府根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定处理本案，属适用法律不当＂。这种说法毫无根据。临高县政府受理本案后，首先通知双方当事人到现场指界，确定争议界限范围；接着向双方当事人指派的人员调查有关事实；其后，对双方当事人提出的事实，政府工作人员曾某次要求双方提供相关的证据，但双方当事人均未能拿出确凿证据证明土地归属；在这种情况下，本案工作人员向第三方知情者进行了调查取证。在此基础上，政府还调查了我县农场土地确权登记的相关资料和航片资料。在综合上述资料以后，临高县政府才作出了临府（２００５）５６号《处理决定》。四、海南中院（２００５）海南行初字第１９０号判决书，认定的事实清楚，证据充分，引用法律条文适当。综上所述，请二审法院依法维持一审判决。
原审第三人礼堂经济社提交的书面答辩意见与被上诉人答辩意见相同。
本院经审理查明：原审判决认定基本事实清楚。
本院认为：本案争议的焦点是，原审判决维持临高县政府作出临府〔２００５〕５６号《处理决定》时所认定的事实是否清楚和所适用的法律是否正确。
关于事实问题，上诉人上诉认为，一审判决认定临府（２００５）５６号《处理决定》将＂上堂坡＂３９８．９３亩〔其中（一）地块２５０．７５亩，（二）地块１４９．１亩〕争议地的所有权确定为礼堂经济社，主要证据不足；同时还认为，争议的土地，从上世纪５０年代始一直由上诉人使用种植林某。为此，上诉人举出了一些主要证据：如（１）１９８６年８月１７日，临高县公证书复印件；（２）临高县博厚区１９８７年度速产丰林某林某业设计图复印件；（３）１９９５年８月１９日，承包土地合同复印件等用以证明德老村委会曾某用过争议土地。经过法庭审理质证，就上述举证的证据（１）而言，其载明了１９８６年博厚区X乡X村联合体向博厚区X乡政府承包昌堂农场事宜，但上诉人所举出的公证书副本与被上诉人所持有的该文书副本在主要内容上有很大差异，前者所载明承包面积为１７００亩，而后者为７００亩，因而被上诉人对上诉人所举的这份证据从形式到内容均提出异议并否认其法律效力；后经过法庭对上诉人主张的公证书与原件核对，发现该原件内容所记载的承包亩数为７００亩。据此，本院认为，上诉人所举证的公证文书副本是一份经过伪造或涂改的文书，对其证据效力应当不予采信。就上诉人举证之证据（２）而言，被上诉人认为，这只是一份造林某划，没有说明与争议土地的权属关系。本院认为，这份证据是１９８７年临高县博厚区造林某业设计图，但从该图纸上，尚不能看出这份图纸与争议土地之间的对应关系，而且该证据只是设计图，也不能准确反映或证明在争议土地所在的区域都由上诉人或其村民种植了相应的林某。因此，以这份图纸来证明上诉人曾某争议土地进行使用的主张，本院不予采信。对上述证据（３）而言，表明了１９９５年博厚镇德老管理区与临高县绿华实业总公司之间发生过土地承包和德老管理区将争议土地部分承包出去的事实，但被上诉人认为，上述所承包的土地在１９９５年即承包当时已经发生了土地权属纠纷，不能以此来证明上诉人对争议土地享有所有权。本院认为，被上诉人的这一抗辩是有理的，因为土地承包当时已经发生了承包土地的权属争议，用争议的对象来证明该对象本身的权属归属，在证据的证明效力上是不具有说服力的。此外，上诉人还上诉主张，按照政府《处理决定》，其不知道划给其土地的具体位置、方向和界限在什么地方。经查，临高县政府５６号《处理决定》对争议土地的划分，标明以《礼堂经济社与德老村委会土地争议处理界线图》为准，而该界限图附在《处理决定》之后并已经送达给当事人，依照这个界限图或者在政府有关部门的协助下是应当能够区分开《处理决定》所划分给各方当事人土地的具体位置和界限的。上诉人以此为由，主张一审判决认定事实不清，理由不足，本院不予支持。综上可以认为，临高县政府５６号《处理决定》认定事实是清楚的，一审判决维持了该处理决定所查明与认定的事实是正确的。
关于法律适用问题，临高县政府在经过调查查明案件争议事实的基础上，依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）、（四）项之规定作出的《处理决定》，适用法律并无不当，一审判决对此认定是正确的。上诉人提出一审判决适用法律错误，没有依据，本院对此不予支持。此外，土地权属争议的当事人向有关政府部门申请确权的时间，不受２年诉讼时效的限制。
综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；上诉人上诉主张，证据不足，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共２００元，均由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员林某冰
审判员陈建
二ＯＯ六年八月十九日
书记员容泽清
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