海南省高级人民法院
行政判决书
（2006）琼行终字第X号
上诉人（原审第三人）黄某甲，女，汉族，１９３２年出生，海南省万宁市人，现住（略）。
委托代理人王雄，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人陈某乙，万宁市供销社干部。
被上诉人黄某丙，男，１９６４年８月２４日出生，台湾省台北市人，住（略）。
委托代理人伍英柍，海南英乐律师事务所律师。
原审被告万宁市人民政府。
法定代表人邓某某，市长。
委托代理人陈某丁、刘某某，万宁市人民政府法制办公室干部。
上诉人黄某甲因与被上诉人黄某丙以及原审被告万宁市人民政府撤销国土证决定一案，不服海南省海南中级人民法院作出的（２００６）海南行初字第４０号行政判决，通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００６年７月２７日受理后依法组成合议庭，于２００６年８月２９日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王雄、陈某乙，被上诉人的委托代理人伍英柍，原审被告的委托代理人陈某丁、刘某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：诉争的宅基地３９６．５５平方米位于万宁市X街北侧，该地为被上诉人黄某丙所持的第９４２号《国有土地使用证》登记的土地面积７１５．８６平方米中的一部分。黄某丙系上诉人黄某甲的胞兄黄某能的儿子，黄某丙和黄某能现居住在台湾省。
１９８１年６月３０日，翁应南与万城镇仁群大队中央坡生产队签订一份《立契书》，翁应南从中央坡生产队购买一块面积为五分三厘的荒地用于建房。１９８８年５月２８日，翁应南与黄某甲签订一份《立契书》，约定翁应南将自己的住房１格以及该房前后围墙之内的空地（四置面积以生产队原契为准）转让给黄某甲，并附有翁应南与中央坡生产队于１９８１年签订的《立契书》。同日，翁应南收到黄某甲所付购房款３７０００元。
原审被告万宁市政府根据黄某丙的申请，于１９９４年７月２２日作出万府函［１９９４］２１２号《关于同意台胞黄某丙就地拆建房屋的批复》，同意黄某丙在原万宁县X街北侧原建的房屋就地拆建六层以上综合楼。原万宁县土地管理局进行地籍调查，实地丈量后作出《黄某丙宅基地用地图》，并于１９９４年７月２２日作出万土管用［１９９４］８４号《关于同意办理台胞黄某丙先生建房用地手续的通知》，同意黄某丙用原宅基地７１５．８６平方米和新增面积９４．５４平方米，共８１０．４平方米作为建综合楼项目用地。之后，以黄某丙之母黄某玉玲的名义交买地及设施费２０００００元，以黄某甲的名义交买地及设施费１２５１７０元（但在进账单上注明：预付黄某丙买地及设施费款）。１９９４年７月２６日，黄某丙向县国土局提交委托书，委托黄某甲的丈夫李礼孝代为办理有关土地使用证等权属登记手续。同年９月９日，原万宁县政府给黄某丙颁发了万宁县国用（１９９４）字第４９１号和第９４２号《国有土地使用证》，其中第９４２号《国有土地使用证》登记的土地面积为７１５．８６平方米。同年１１月２１日原万宁县房产管理所给黄某丙颁发了万房字第０２４４４号《房屋所有权证》，确认原自建房屋１８９．６１平方米的所有权。
２００２年１月１９日，黄某丙与黄某甲签订一份《协议书》，内容为：＂我原宅居地其中屋黄某甲妹约零点伍叁亩（以契为准），最后办理国土证座正时，我同意另办理二格黄某甲妹壹证，面积：宽８．５米，长度４２米，归属她所有，二格黄某甲无负任何经济责任，但涉及规费由黄某甲自负，与黄某丙无关。双方同意达成协议，以此为凭。＂该协议书上有黄某能、李礼孝的签名。
２００５年６月２０日，黄某甲以书面的形式请求万宁市政府撤销黄某丙的第９４２号土地使用证和第０２４４４号房产证。其理由是：第９４２号国有土地使用证上登记的土地面积中有３９６．５５平方米属于本人所有，是１９８８年５月２８日从翁应南处购买所得。因当时建综合楼只能统一申报办土地证，且当时政府对台胞有优惠政策，所以本人与胞兄黄某能商量好以黄某丙的名义统一办证。但后来黄某丙否认２００２年１月１９日双方签订的《协议书》，认为黄某能不能代表黄某丙签订该协议书。
２００５年１０月１２日，万宁市政府作出万府［２００５］１２２号《关于撤销黄某丙国有土地使用证的决定》。该决定认定：万宁县国用（１９９４）字第９４２号国有土地使用证登记土地面积７１５．８６平方米中属于黄某丙原宅基地面积为３１９．３１平方米，属于黄某甲原宅基地面积为３９６．５５平方米。黄某甲原宅基地来源于１９８１年６月３０日由原万城镇仁群大队中央坡生产队安排给翁应南，后由翁应南于１９８８年５月２８日转让给黄某甲。当时之所以将该宗地使用权登记在黄某丙名下，是因为人民西街正在拆迁改造，为了以台胞名义享受就地安置的优惠政策以及双方协商联营建设综合楼等原因。市国土局于２００５年８月４日向黄某丙发出《土地权属异议协助调查通知书》，要求黄某丙在规定期限内到该局协助调查，并提供该宗地有关权属来源证明材料。但至今黄某丙既不协助调查，也未能提供该宗地的合法来源证明材料。遂决定：撤销万府函［１９９４］２１２号文件和万土管用［１９９４］８４号文件以及黄某丙取得的万宁县国用（１９９４）字第９４２号国有土地使用证，对该宗地使用权重新进行确权登记。
黄某丙对上述决定不服，向海南中级人民法院提起行政诉讼。在此之前，黄某丙以黄某甲为被告向海南中级人民法院提起了民事诉讼，该民事案件现已中止审理。
原审认为，黄某丙持有的万宁县国用（１９９４）字第９４２号《国有土地使用证》，是黄某丙在其原宅基地和１９９３年政府规划后新增宅基地的基础上提出申请，并经市政府［１９９４］２１２号《批复》和［１９９４］８４号《通知》同意，然后经过政府职能部门进行地籍调查、权属审核、实地丈量等权属登记程序后依法颁发的。市政府依据黄某甲持有的《立契书》认定争议的宅基地３９６．５５平方米是黄某甲在１９８８年５月２８日与翁应南转让取得，其依据不足。《立契书》仅仅是双方土地买卖契约，不是权属证书。在办理土地证时，黄某丙已委托黄某甲的丈夫办理有关手续，当时黄某甲应当知道政府已将该宅基地确权登记给黄某丙，但直到１１年后才提出异议。黄某甲持《协议书》和两张银行进账单主张争议地的权属，但该协议书未经黄某丙授权委托其父亲黄某能签订，且黄某丙在庭审中明确表示不同意父亲黄某能处分该宅基地，故该证据不能作为黄某甲主张权利的依据。１９９４年７月２５日的银行《进账单》付款人是黄某丙的母亲黄某玉玲。１９９４年１１月１７日的《进账单》付款人虽是黄某甲，但款项的用途明确是预付黄某丙买地及设施费款。因此，万宁市政府依据黄某甲提供的《立契书》、《协议书》和两张《进账单》作出（２００５）１２２号《决定》，认定黄某丙持有的第９４２号《国有土地使用证》登记面积７１５．８６平方米中３９６．５５平方米属于黄某甲原宅基地，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。此外，万宁市政府未按规定给黄某丙三十日的答辩期限，程序上也违法。遂判决：撤销被告万宁市人民政府作出的万府函（２００５）１２２号《关于撤销黄某丙国有土地使用证的决定》。２００６年６月１９日，海南中级人民法院因上述判决书中文字上有笔误，作出了（２００６）海南行初字第４０－１号行政裁定书，予以补正。
上诉人黄某甲上诉称：在本案中上诉人如果能够提供所谓的权属证书，就根本不存在争议了。争议的根本原因就是上诉人有争议地的合法来源证明，但基于特定的原因而将争议地登记在被上诉人的名下。一审法院要求上诉人提供合法有效的权利证书，属于逻辑颠倒。上诉人持有的《立契书》虽然不是权属证书，但它恰恰证明了争议地的来源是由上诉人从翁应南处合法转让而来的。而被上诉人则没有任何证据能够证明其拥有这块地的合法来源。被上诉人之父黄某能与上诉人签定的《协议书》是当事人双方意思的真实表示。黄某丙从未回过海南，从未参与过买地、办证等任何一项行为，有些事情的办理都是其父黄某能以黄某丙的名义所做的。２００２年１月２９日签订的《协议书》是黄某能的有权行为。该《协议书》说明了黄某能对争议地是由上诉人合法购买的客观事实予以认可。此外，如果争议地是全归被上诉人所有，则根本不存在由上诉人缴纳相关费用的事实。所以一审判决认定事实不清，认定事实方面存在严重错误。另外，本案万宁市政府的行政行为不是确权行为，而是自我纠正的行为，应适用《土地登记规则》第七十一条的规定。一审法院错误地认为应当适用《土地权属争议处理暂行办法》的有关规定，须给黄某丙三十日的答辩期限，这是一审法院适用法律错误。所以，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的无理诉讼请求。
被上诉人黄某丙答辩称：依法律规定，土地使用权的取得，须经依法申报登记，并经政府职能部门依法确权，颁发权属证书才能予以确认。但上诉人至今无法提供合法有效的权利证明证实其已依法取得该宅基地的使用权，而是仅凭持有《立契书》说明拥有土地的来源，争讼该宅基地的使用权。被上诉人的原宅基地实为１９８８年期间委托上诉人所购买。１９９３年期间该宅基地部分被规划街道使用时，被上诉人根据规划后的宅基地向原审被告申请颁发土地证，并向县国土局提交委托书委托上诉人的丈夫李礼孝以被上诉人的名义办理相关土地使用证手续，参与地籍调查，实地丈量等程序，且还委托代为缴纳部分买地及道路技术设施费。所谓《协议书》未经权利人即被上诉人授权委托父亲黄某能与上诉人所订，且被上诉人父亲自返台后也通过电话、书信告知上诉人，被上诉人不同意处分该宅基地，在原审庭审中黄某丙也明确表示不同意父亲黄某能处分该宅基地。依据《民法通则》有关规定，该《协议书》应属无效，上诉人以《协议书》主张争议地是自己合法购买的，没有法律依据。至于１９９４年１１月１７日的银行进账单付款１２５１７０元，付款人虽写上诉人之名，但实为被上诉人委托上诉人代为付款，且在该进账单款项用途中上诉人也写明是＂预付黄某丙买地及设施费款＂。此外，原审被告作出的２００５年１０月１２日《决定》，是属于处理土地权属争议的具体行政行为。如果没有上诉人提出主张该宗地使用权争议的事实，原审被告未经调查处理，又凭什么理由作出上述的决定原审被告未按规定给被上诉人３０日的答辩期限，属于程序违法。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确；上诉人的上诉，没有事实根据。请二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告答辩称：答辩人作为土地行政管理的颁证机关，基于上诉人对答辩人颁发的９４２号国有土地使用证提出异议的申请，答辩人的土地管理职能部门经认真审查后，主要是对两份《立契书》和《协议书》进行审查后，发现９４２号国有土地使用证的７１５．８６平方米的土地中，有３９６．５５平方米的土地应属于上诉人合法取得的使用土地。而答辩人前次在未作认真调查的情况下，将其全部土地登记在被上诉人的名下，应属于错误登记的情形。依据土地管理法律、法规的规定，以及根据行政机关有错必纠的原则，答辩人将错登给被上诉人的土地使用证撤销，待重新颁发土地证，属于认定事实清楚，又是依法行政的行为。一审法院以第三人黄某甲未能提供政府职能部门依法确认的权属证书证明其已取得该宅基地为由，否定上诉人的土地来源证明书《立契书》不合法，显然是错误的。按照土地登记规划的规定，申请土地登记的，必须提交的文件资料中包括土地权属来源证明。这里所指的＂土地权属来源证明＂，就是未经过登记的土地转让契约，村X组的划拨，村、乡审查同意的三级土地证明文字材料，并非是县级以上人民政府颁发的土地使用证。现一审法院以此为由撤销答辩人自行改错的万府［２００５］１２２号决定，其判决是错误的。本案中，答辩人根据上诉人对被上诉人取得登记的９４２号国有土地使用证提出异议的申请，依法审查后发现该证所记载的７１５．８６平方米土地中，确有上诉人１９８８年与翁应南转让取得的３９６．５５平方米土地。这种土地登记情况属于错登情形。按照土地登记规则第七十一条的规定，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记。一审判决明显错误，如果得不到纠正，上诉人的合法权益受到损害由谁来保护，答辩人知错改错的依法行政行为又由谁来保障。请求二审法院撤销一审法院的错误判决，维持答辩人作出的万府［２００５］１２２号决定的具体行政行为。
本院认为，原审被告万宁市政府在上诉人黄某甲对９４２号国有土地使用证提出异议的申请后，对上诉人提供的两份《立契书》和一份《协议书》的真实性、关联性进行了审查，认为自己把争议地颁证在被上诉人黄某丙的名下有错，作出了万府［２００５］１２２号决定，决定撤销万府函［１９９４］２１２号文件和万土管用［１９９４］８４号文件以及黄某丙取得的万宁县国用（１９９４）字第９４２号国有土地使用证，对该宗土地使用权重新进行确权登记。万宁市政府作出的上述决定，是一种自行纠错的行为。对这种自行纠错的行为，只要有一定的事实依据，符合法律、法规的规定，人民法院就应当予以认可，而不是阻拦。原审判决认为万宁市政府依据《立契书》、《协议书》作出上述决定，属于认定事实不清，主要证据不足，原判的这一理由不能成立。上诉人黄某甲解释为何在颁证时没有提出异议，是人民西街正在拆迁改造，为了以台胞名义享受就地安置的优惠政策以及准备建设综合楼等原因，所以将其所购买土地的使用权也登记在被上诉人黄某丙的名下。之所以在颁证十一年后才提出异议，因为后来黄某丙、黄某能否认双方在２００２年１月１９日签订的《协议书》。基于黄某甲与黄某丙系姑侄关系，黄某甲与黄某能系胞兄妹关系，且黄某甲与其母长期居住万城镇X街等情况，黄某甲的上述解释并不悖于情理。
综上，原审判决认定事实不清，判决撤销万宁市政府的万府（２００５）１２２号决定的理由不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院作出的（２００６）海南行初字第４０号行政判决和（２００６）海南行初字第４０－１行政裁定；
二、维持原审被告万宁市人民政府作出的万府（２００５）１２２号《关于撤销黄某丙国有土地使用证的决定》。
本案一、二审案件受理费共２００元，由被上诉人黄某丙负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员程小平
代理审判员王华
二００六年九月十五日
书记员容泽清
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