海南省高级人民法院
行政判决书
（2007）琼行终字第X号
上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府。住所地昌江县X镇县政府大院。
法定代表人吉某某，县长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）昌江黎族自治县X镇X村委会。
法定代表人邓某某，该村委会主任。
委托代理人吴伯峰，昌江黎族自治县石碌法律事务所法律工作者。
委托代理人陈某某，昌江黎族自治县X镇X村委会村民。
原审第三人昌江黎族自治县X镇X村民委员会。
法定代表人李某某，该村委会主任
上诉人昌江县人民政府（以下简称昌江县政府）因昌江黎族自治县X镇X村委会（以下简称道隆村）诉昌江县政府、第三人昌江黎族自治县X镇X村民委员会（以下简称打显村）土地行政管理行政纠纷案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００６）海南行初字第２０８号行政判决，于２００６年１２月２９日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００７年１月３０日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年３月２８日在本院第二审判庭公开开庭审理本案。上诉人昌江县政府委托代理人周正凡、被上诉人道隆村法定代表人邓某某，委托代理人吴伯峰、陈某某，原审第三人打显村法定代表人李某某到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于白沙水库南侧，总面积为１９９．４亩，四至为：东至乌烈镇道隆第１、２、３、４、５、６经济合作社用地，南至乌烈镇X村１、２、３、４、５、６经济合作社用地，西至海尾镇X村委会和白沙村第１、２、３、４村X组用地，北至海尾镇X村委会和白沙村第１、２、３、４村X组用地。争议地在土改时没有颁证，１９６２年＂四固定＂时也没有确定给哪一个集体经济组织。２００６年２月１３日，应打显村X村第１、２、３、４、５、６村X组的申请，昌江县政府作出昌府土权字（２００６）５号《土地权属争议处理决定书》（以下简称５号《处理决定》），该决定根据广东省测绘局１９８６年航摄图，图幅号为Ｅ－４９－１４－（６１）和海南测绘局１９９７年航摄图，图幅号为海南Ｇ０３６００８号进行综合认定，认定争议地为水旱田。道隆村称该地由其开荒并耕作，且于１９８０年分产到户的说法缺乏有效证据，据此将争议地中原水田面积为１８７．９亩土地所有权属打显村，余下面积１１．５亩的坡地所有权属道隆村第１、２、３、４、５、６经济合作社。道隆村不服，遂向海南省政府申请复议。２００６年６月２６日，省政府以琼府复决字（２００６）第７１号《行政复议决定书》维持了昌江县政府５号《处理决定》，道隆村仍不服，遂成讼。上述事实，由各方当事人在一审期间提供的证据佐证。由于各方当事人二审期间未提供新证据且对一审法院认定事实未提出异议，本院对一审法院认定的事实予以确认。
一审法院认为，本案被诉具体行政行为即５号《处理决定》。首先，该处理决定是根据１９８６年及１９９７年的航摄图认定该地原属打显村耕作的水旱田，但昌江县政府在作出具体行政行为时并未收集１９８６年及１９９７年的航摄图作为认定上述事实的证据，且昌江县政府没有其他证据佐证，属认定事实不清；其次，昌江县政府对其于１９８１年颁发给道隆村村民的多份自留山证未作审查，也属认定事实不清；再次，昌江县政府在尚未查清本案事实的情况下，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定作出上述处理决定，显然属适用法律错误，遂判决撤销昌江县政府５号《处理决定》，责令昌江县政府重新作出具体行政行为。
上诉人昌江县政府不服，向本院提起上诉称：一、争议地俗称道隆田，上诉人纠纷调处工作组经组织各方对争议地进行调解，实地察看走访，确认道隆村周建环种植的约５０亩桉树不在争议地范围内后，本着尊重历史、有利于生产和稳定的原则做出处理决定于法有据。二、打显村提供了足以证明争议地归其有的证据材料：一是打显村１９７３年开荒道隆田的记工薄，证明道隆田由打显村开荒而来，二是打显村提供了１９８１年土地登记册，该登记册上道隆田分配到每家每户的记载，三是打显村提供了与土地登记册相对应的《海尾公社承包合同书》。三、该争议地是打显村在道隆开荒的飞地，这是道隆田得名的由来。相关航摄图也佐证了打显村自１９７３年开荒成水旱田的说法。上诉人土地管理部门调查的情况也与打显村提供的证据材料吻合。四、上诉人适用法律正确。五、一审法院对证据认定有误。上诉人给一审法院提供的第５号证据争议地宗地图是两次航摄图输入电脑后，再从电脑里打印出来的，不能说上诉人没有收集般摄图。道隆村在一审庭审中提供的多份自留山证，与本案争议地无关且未在上诉人调查时提供给上诉人。从证据规则来讲，道隆村在一审庭审中提交的证据也不能作为证据使用。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人的５号《处理决定》。
被上诉人道隆村辩称：一、本案的争议地，昌江县政府已于１９８１年划给本村作为自留山，本村已执证合法使用至今二十多年，昌江县政府的５号《处理决定》明显不公。争议地原为荒山荒地，划给道隆村作自留山时四至非常明确，即东至物港村地小岭，南至道隆村甘水沟田，西至白沙村田，北至道隆村小沟。同年由我村各生产队之间互相调换后将该地分到各家各户种植地瓜等旱粮作物。１９８６年因该地水源不足，由道隆村第一生产队经村民会议将该地划出５０亩发包给本队社员周建环种植小叶桉，另外７０亩发包给陈某某种植腰果等农作物。２００５年陈某某种植小叶桉。同年，打显村民王松学见种小叶桉有利可图，遂发生纠纷。二、发生纠纷后，昌江县国土局土地调处小组对自留山证视而不见，偏偏采信没有土地使用证的打显村的意见，明显违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人打显村没有提交书面意见，其庭审陈某意见与上诉人意见一致。
本院认为，关于航摄图问题，从现有证据材料来看，上诉人称其提供的宗地图即为航摄图。经查，上诉人于２００４年８月绘制的《乌烈镇X村（１至６）经济合作社与海尾镇X村委会、打显村（１至６）村X组争议宗地图》标明所在图幅为＂海南Ｇ０３６００８＂，据此可以认定上诉人提供了１９９７年海南测绘局提供的测绘图，但并没有提供作为５号《处理决定》认定事实根据之一的１９８６年广东省测绘局的航摄图。关于自留山证问题，根据国土资源部２００３年１月３日发布的《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，国土资源主管部门应当在决定受理权属申请之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人，由被申请人提供答辩书和有关证据材料。本案中，没有证据证明上诉人受理打显村确权申请后，向被申请人道隆村明确上述程序权利。庭审中，道隆村法定代表人也明确述称上诉人未对其进行调查询问。最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干规定》第六条明确规定：＂原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。＂由于上诉人并未依法要求道隆村提供权属证据材料且未对道隆村提供的作为其权属证据材料的《自留山证》进行审查，其上诉意见中称该《自留山证》与争议地无关本院难以支持。综上，虽然打显村提供的证据材料可以证实其于上世纪７０年代开荒道隆田并在道隆田进行耕作的事实，但由于上诉人在行政程序中未依法充分调查争议双方的证据材料显属认定事实不清。一审法院据此撤销５号《处理决定》并责令其重新作出具体行政行为并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计２００元均由上诉人昌江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长：熊大胜
代理审判员：叶珊茹
代理审判员：陈某
二００七年四月十八日
书记员：石磊
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