上诉人（一审被告）柳江县人民政府。
法定代表人覃某乙。
委托代理人吴某某。
委托代理人韦某丙。
被上诉人（一审原告）广西农垦国有新兴农场（又称三千农场，以下简称新兴农场）。
法定代表人陈某。
委托代理人黄某丁。
委托代理人兰某某。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会岩冲村X组（以下简称岩冲小组）。
诉讼代表人何某某。
委托代理人严某某。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会歪拉村X组（以下简称歪拉小组）。
诉讼代表人覃某戊。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会瓜楼村X组（以下简称瓜楼小组）。
诉讼代表人廖某某。
委托代理人韦某己。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会三千村X组（以下简称三千小组）。
诉讼代表人谢某某。
委托代理人曾某某。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会千七村X组（以下简称千七小组）。
诉讼代表人罗某某。
委托代理人韦某庚。
委托代理人曾某某。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会琼林村X组。
诉讼代表人韦某辛。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会枇杷村X组。
诉讼代表人韦某壬。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会塘岸村X组。
诉讼代表人韦某癸。
上诉人柳江县人民政府因被上诉人新兴农场诉其土地行政裁决一案，不服柳江县人民法院于2009年5月4日作出的（2008）江行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下，新兴农场与岩冲小组、歪拉小组、瓜楼小组等村X组争议的土地使用权西至柳石公路以东，北至岩冲水库，南至通天岩，东至六面岭的分水岭为界。1956年新兴农场与当时的里雍区X乡（现里雍镇X村民委员会）等农业社签订场界协议，是按照广西省地方国营新兴农场场间规划，根据省农业厅土地利用计划任务，指派规划设计总队直属场间规划组抵达现场，遵照广西省人民委员会（56）会农字第X号“关于进行国有农场（垦殖场）新生农场场间地权处理，组织场间地权处理委员会确定场界的指示”及广西省委“关于处理现有国营机械农场及国营垦殖场场间规划工作的通知”精神，通过当地县、区、乡、党政、农业社、农场代表规划人员组成的规划小组，搜集群众意见，根据总的原则“凡属国有荒地尽先满足农场需要以保证国家计划生产任务的完成，但不能与民争地，应当照顾农民合理的土地需求，如：牧地、柴樵地等要求，不荒芜国家土地资源为原则”下，本着便于经营管理，集中连片，消除互相土地插花现象的精神，充分酝酿，自愿互利，民主协商达成定界，于同年12月15日签订《广西省地方国营农场场间规划协议书》（以下简称“56协议”），并且参加方都签字或盖章。该协议共有四大项，其中第一项的第2点规定：农业社划有场区内的插花地，除里雍区X乡、立冲乡农业社特别情况外（此另有规定），其它有关各乡、社经农场、乡社现场定界协议同意无偿转让给农场经营。第二项的第1点规定：里雍区X乡划在场区X村庄及较集中的耕种土地保留其原状由原主耕种、放牧，零星土地为了经营管理经双方协商进行适当的调整，农场栽有的林木（如桐树等），农业社予保护，不在树下开垦，农业社需扩大面积，垦植者力求在其村庄或原社土地附近，以免造成严某的插花，管理不便。然而，几十年来，双方一直遵守该协议，未发生有任何某纷。
另外查明：1962年初，当时的柳江县四连公社的千七、三千、琼楼（现歪拉、瓜楼）、琼林、枇杷等五个大队写信给党中央，要求解决其与新兴农场的边界争议，在当时的柳州地委、柳江县X组的主持下，召开四连公社党委书记、千七、三千、琼楼（现歪拉小组、瓜楼小组）、枇杷等五个大队的党支部书记与新兴农场的代表就土地纠纷问题进行充分的磋商，经各方协商，于1962年6月11日签订《广西壮族自治区地方国营新兴农场与柳江县四连公社五个大队有关土地纠纷问题的协议》（以下简称“62协议”）。该协议共有四项，其中第四项的第（一）的第（4）规定：原岩冲路边公共牧场和三千大队零星畚地，为方便管理，有利生产，全部归农场经营管理，另由农场用拖拉机帮助三千大队在大队地界内代开荒壹百亩，作为与牧场畚地交换。今后牧场改到柳石公路东边场界内的通天岩（又名陆X）水库和岩冲水库一带。第（二）项琼楼大队方面的第（3）规定：柳石公路东边通天岩和岩冲水库一带场界内的土地，按五六年场界规定不变，由农场划作牧场使用，供场、社队放牧、割草之用。农场应留有牧牛通道，以利大队牛群进入牧场。“62协议”签订后，呈报中共中央办公室、区党委、区公安厅、柳江县委备案。尔后，各方自动履行，未有任何某纷。但“62协议”没有明确公共牧场的面积和范围。
另外还查明：新兴农场又称三千农场，上世纪五十年代先办是劳改农场，六十年代末改为农垦国有农场，农场建立时，都是利用附近村民的土地办起来的。上世纪五、六十年代，新兴农场先后在争议地内建立了种马场、养猪场；八十年代初，新兴农场在争议内建了两个化工厂，并造成环境严某污染，致使周围草木枯死，附近村民在牧场放牧时，曾某造成耕牛被中毒死亡的事件发生；尔后，村民的耕牛到牧场放牧逐年减少。改革开放后，由于社会的发展，柳石公路X路边陆续被居民用以建造住房及厂房，并且得到柳江县人民政府的批准。八十年代末至九十年代初，岩冲小组的群众及新兴农场职工逐步在牧场内开荒，种植甘蔗、果林等，目前争议地内通天岩至岩冲水库一带基本上没有荒地，岩冲小组的承包地在其中有600多亩。1992年6月10日、1993年5月15日三千小组、千七小组曾某以三千村委的名义用书面形式向柳江县人民政府、新兴农场反映要求解决土地及牧场问题。2006年5月8日歪拉小组、瓜楼小组组织村民代表到新兴农场并用书面形式向新兴农场领导反映，要求其履行“62协议”，恢复牧场。2007年12月17日歪拉小组、瓜楼小组又组织数百名村民到争议地以恢复牧场为由，砍伐新兴农场的十余亩甘蔗，也不听调处工作人员及公安干警的劝阻，同时，还将前来阻拦的新兴农场职工打伤。2008年3月16日歪拉小组、瓜楼小组又组织数百名村民到争议地将新兴农场职工已种下的甘蔗种子撬起十余亩，矛盾不断升级，柳江县人民政府遂组成调处小组，进行实地调查了解，并组织争议各方进行调解，在协商不成的情况下，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条、第十五条，原国家土地管理局[1995]国土[籍字]第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，于2008年6月23日作出江政处字[2008]X号《柳江县人民政府关于广西农垦国有新兴农场与进德镇X村委会歪拉村X组等在通天岩至岩冲水库一带牧场土地使用权属纠纷的处理决定》（以下简称X号处理决定），决定：一、维持1962年6月11日签订的“62协议”。二、在通天岩至岩冲水库一带划出土地1000亩，作为“62协议”规定的牧场，由场、社、队放牧、割草使用（范围和面积详见附图）。新兴农场及歪拉小组、瓜楼小组、岩冲小组收到柳江县人民政府的X号处理决定后不服，向柳州市人民政府申请行政复议。柳州市人民政府于2008年10月13日以柳政复字[2008]X号复议决定书，维持X号处理决定。新兴农场不服于同年11月10日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，柳江县人民政府作为行政机关，履行法定职责，切实保护土地管理者的所有权和使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府作出处理。”本案讼争的土地是土地使用权的争议，而不是土地所有权的争议；现该争议地的所有权大部分属于国有，即属于新兴农场所有，而小部分属于岩冲小组集体所有。新兴农场及岩冲小组与歪拉小组、瓜楼小组等村X组的土地使用权争议，源于1956年12月15日“56协议”及1962年6月11日“62协议”签订的部分条款的履行问题，两个协议都是在特定的年代签订，由于年代久远，历史的变迁，争议地内的土地用途也随着改变，首先是六十年代初期新兴农场在该争议地内建种马场、养猪场；至八十年代初又建有两个化工厂；此外，柳江县人民政府近年来又批准给开发商建工厂及部分居民建房等；九十年代中期，广西桂柳高速公路修建占用了部分争议地内的土地；目前岩冲小组又在争议地内耕种及种植林木、经济林等有二千多亩土地，且有部分取得柳江县人民政府颁发的土地承包合同证书。因此，柳江县人民政府应该从实际出发，兼顾各方当事人的利益，本着“尊重历史，面对现实”，从“三个有利于”原则来作出处理决定，也就是说，对讼争的牧场除了有证的或有合法手续的是多少，没有的又是多少，余下的有多少，柳江县人民政府没有数字，而从争议地中划出1000亩作牧场用地，属于认定事实不清，故对柳江县人民政府要求维持其处理决定的主张，一审法院不予支持。而新兴农场及岩冲小组、歪拉小组、瓜楼小组等诉讼中能有效提供证据证明自己的权属主张，为此，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：撤销柳江县人民政府于2008年6月23日作出的X号处理决定。
上诉人柳江县人民政府上诉称，一审判决撤销我府作出的X号处理决定理由不充分。表现在：1、“62协议”没有明确公共牧场的面积和范围。2、根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章第四条的规定，没有任何某据证明争议地在实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》后划入岩冲小组集体所有，因此，现本案争议地的所有权全部属于国有。3、六十年代初期新兴农场在争议地内建种马场、养猪场；至八十年代初又建有两个化工厂。这些均没有征得歪拉小组、瓜楼小组等的同意，违反“62协议”，不应视为争议不是作为牧场的用途。4、“此外被告近年来又批准给开发商建工厂及部分居民建房等，九十年代中期，广西桂柳高速公路修建占用了部分争议地内的土地”，这部分土地不在我府划出确定的1000亩牧场范围内。5、岩冲小组耕种和种植林木的行为发生在“62协议”之后，属侵权行为，划定的1000亩作牧场地中只有小部分岩冲小组的所谓“承包地”，政府在核定侵权事实后将给予取消。6、处理土地所有权和使用权问题应适用《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局[1995]国土[籍]字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规，一审法院套用《中华人民共和国物权法》是适用法律不当。7、我府从实际出发，兼顾各方当事人的利益，“尊重历史，面对现实”，从“三个有利于”原则来作出处理决定，划定1000亩土地作牧场用地，认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法。请求二审法院撤销一审判决；维持我府于2008年6月23日作出的X号处理决定；由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人新兴农场答辩称，上诉人的上诉事实和理由不能成立，是错误的。表现在：1、从上世纪70年代起，上诉人陆续批准新兴农场在争议地上办工厂、建房屋，且将部分土地确认给岩冲小组所有并耕种使用。早在上世纪80年代初，新兴农场与岩冲小组已对争议地使用完毕，各方没有任何某议，而瓜楼小组、歪拉小组直到2005年之前都没有提出过任何某议，这就说明，上诉人早就认可争议地所有权和使用权大部分属新兴农场使用，小部分属岩冲小组所有和使用。现上诉人欲否认并将部分土地另行划出与歪拉小组、瓜楼小组共同使用，显然没有依据。2、上诉人承认是自己改变了争议地使用权人及其土地用途，现上诉人又以“因历史原因没有纠正”为由在没有经过任何某律程序的情况下自行随意改变，显然是违法的。3、歪拉小组、瓜楼小组并没有否认“62协议”，对争议地的所有权和使用权没有异议，只是认为新兴农场后来改变了土地用途，是侵权，要求停止侵权，恢复原状。上诉人也认为是新兴农场改变了土地用途，违反了“62协议”规定，构成侵权。因此，本案不应由行政机关调处，上诉人无权受理。上诉人违法受理并作出裁决，是错误的。请求驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人岩冲小组陈某称，1、五十多年来，岩冲小组一直遵守“56协议”规定，经营通天岩至岩冲水库一带的土地，从来不与周边的农民集体、单位发生过土地权属纠纷。2、1981年实行联产承包制到包产到户，我小组在争议地一带耕种，1984年依法登记并取得《承包土地使用证》，1995年办理延包手续，取得《农村经济合作社土地承包合同书》，明确以上土地所有权属我小组所有。且我组在耕种土地时，每年向国家缴纳税费。3、柳江县人民政府在通天岩至岩冲水库一带划定作牧场用地的1000亩土地中，属于我小组所有的土地有254亩，其中持有《农村经济合作社土地承包合同书》的有78亩，严某侵害了我组的合法权益。柳江县人民政府将争议地中的1000亩土地划作牧场依据的是在“56协议”的基础上签订的“62协议”，但签订该协议时没有邀请我方代表参加，协议签订后，四十多年来，各方当事人也没有对我组在争议地上耕种的合法性提出过异议，没有产生过任何某纷。因此，“62协议”的利害关系人一直认可我组根据“56协议”在争议地内耕种是合法的。4、我组在争议地内耕种是在“56协议”签订之前发生的，政府认定是在“62协议”签订之后是不符合事实的。综上所述，X号处理决定不符合“56协议”的规定，也违反相关法律法规，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人歪拉小组陈某称，我们要求政府、新兴农场尊重历史，遵守“62协议”，新兴农场退出土地，恢复牧场，使我们有地方放牛。我组不知道岩冲小组在争议地中耕种土地及获得土地使用证书。
一审第三人瓜楼小组陈某称，“62协议”清楚划定了新兴农场的场界、面积，以及划给歪拉小组和瓜楼小组等共同使用的牧场范围，以前共有5000多亩，现柳江县人民政府裁决1000亩土地作为共同牧场，我们不服。新兴农场不遵守“62协议”。柳江县人民政府给新兴农场在争议地内建房、建工厂是错误的。
一审第三人三千小组、千七小组陈某称，我们要求新兴农场尊重历史，遵守“62协议”，恢复牧场。
一审第三人柳江县X镇X村民委员会琼林村X组、柳江县X镇X村民委员会枇杷村X组、柳江县X镇X村民委员会塘岸村X组在二审期间未向法庭陈某意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实和一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。国家行政机关作出的行政处理决定，应当认定事实清楚，依据充分，适用法律法规正确，程序合法。柳江县人民政府作出X号处理决定，从争议地内划出1000亩土地作为公共牧场使用，但在争议地内以及划出的1000亩土地范围内有部分土地是已经取得了政府颁发的《承包土地使用证》以及延包后的《农村经济合作社土地承包合同书》，对于争议地的详细使用人以及使用状况，有多少数量的土地在六十年代后取得了政府机关合法颁发的土地使用权证书等，上诉人均未能进一步查清；且在对于争议土地上已颁发的土地使用权证书尚未撤销的情况下，将该部分土地的使用权再次确定，导致对同一块土地，重复确定给不同的主体使用的情形，易造成矛盾冲突，不利于社会和谐。因此，可以认定柳江县人民政府作出的X号处理决定认定事实不清，主要证据不足，有可能导致适用法律错误。一审法院判决撤销柳江县人民政府作出的X号处理决定，并无明显不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人柳江县人民政府负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审判长梁斌
审判员龙海霖
审判员江侦
二○一○年六月十三日
书记员唐妤婧
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