上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市X镇。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人何某某，儋州市人民政府法制办副主任。
上诉人（原审第三人）儋州市白马井大洋渔业开发有限公司，住所地儋州市X镇渔业居委会。
法定代表人林某甲，该公司经理。
委托代理人王立亚，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）高某某，男，１９５６年１０月８日出生，汉族，住（略）。
上诉人（原审第三人）林某乙，男，１９６３年１１月４日出生，汉族，住（略）。
上诉人高某某、林某乙的共同委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐某某，男，１９６３年３月１８日出生，汉族，住（略）。
被上诉人（原审原告）吴某某，男，１９５８年１月７日出生，汉族，住（略）。
被上诉人徐某某、吴某某的共同委托代理人马骏鹏，海南京园律师事务所律师。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市白马井大洋渔业开发有限公司（以下简称大洋公司）及高某某、林某乙因被上诉人徐某某、吴某某诉儋州市政府给高某某、林某乙颁发国有土地使用证一案，不服海南省海南中级人民法院２００４年１１月２４日作出的（２００４）海南行初字第１１１号行政判决，于２００４年１２月１０日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００４年１２月２４日立案受理后，依法组成合议庭，于２００５年３月１０日上午在本院第二审判庭公开开庭审理本案。经最高某民法院批准，本案审理期限延长至２００５年４月２３日。期间，因徐某某、吴某某向儋州市人民法院提起民事诉讼，请求确认大洋公司与高某某、林某乙之间签订的土地使用权转让协议无效及确认其对大洋公司交给船厂经营的土地享有优先购买权；儋州市白马井进发船舶修造厂也以徐某某、吴某某为被告，以白马井大洋渔业开发有限公司及高某某、林某乙和中国农业银行儋州支行为第三人，向儋州市人民法院提起民事诉讼，请求确认徐某某、吴某某与白马井进发船舶修造厂签订的《承包船厂协议书》无效，请求本院中止本案的审理。故本案于２００５年４月２１日中止诉讼。现相关案件已结，本案于２００７年６月１５日恢复诉讼，并于同日下午在本院第二审判庭再次开庭审理，上诉人儋州市政府的委托代理人何某某，上诉人大洋公司的委托代理人王立亚，上诉人高某某、林某乙的共同委托代理人符定福，被上诉人徐某某、吴某某及其共同委托代理人马骏鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，儋州市政府于２０００年１０月２０日给大洋公司颁发儋国用（白马井）字第４５５７号《国有土地使用证》（以下简称４５５７号土地证），该证项下的土地位于儋州市X镇X路东北侧，面积为９９４６．１９平方米，２０００年１２月２９日，大洋公司将４５５７号土地证项下土地作为抵押担保，向中国农业银行儋州市支行（以下简称儋州农行）借款人民币１００万元，期限３年，即自２０００年１２月２９日至２００３年１２月２９日。该抵押担保在儋州市土地管理局办理了抵押登记。
２００１年９月２４日，大洋公司与徐某某、吴某某签订《转让土地协议书》，大洋公司将４５５７号土地证项下土地中的６６５平方米土地使用权转让给徐某某、吴某某，抵押权人儋州农行也在该转让协议书上签字。该转让在儋州市土地管理局办理了过户登记，徐某某、吴某某办理了儋国用（白马井）字第０６８６１号《国有土地使用证》。
２００２年５月２７日，大洋公司下属企业儋州市大洋渔业开发有限公司白马井渔船修造厂（２００３年５月６日经工商登记变更，改称为儋州市白马井进发船舶修造厂，以下简称进发船厂）与徐某某、吴某某签订一份《承包船厂协议书》。协议约定：甲方（即白马井渔船修造厂）将渔船修造厂委托乙方（即徐某某、吴某某）承包经营，期限自２００２年６月１日至２００８年８月３０日。同日，协议双方又签订了《船厂财产移交清单》，徐某某、吴某某于当日接管了渔船修造厂的经营权。
２００３年７月１８日，大洋公司与徐某某、吴某某签订《国有土地使用权转让协议书》，协议约定：大洋公司将０４５５７号土地证项下的部分土地使用权转让给徐某某、吴某某。该转让协议只约定转让的土地四至范围，没有约定具体的转让面积。抵押权人儋州农行也在该转让协议书上签字，但该转让尚未办理过户登记。
２００３年７月２１日和２００４年７月６日，大洋公司与高某某、林某乙签订《国有土地使用权转让协议书》及补充协议，补充协议明确四至范围为：东至海南明发房地产开发有限公司用地、西至儋州白马井大洋渔业开发有限公司用地、北至海滩、南至长堤路，即０４５５７号土地证项下除去两次转让给徐某某、吴某某的土地以外的全部土地。抵押权人儋州农行在该转让协议书及补充协议上签字。儋州市政府根据大洋公司与高某某、林某乙签订的土地使用权转让协议于２００４年７月２１日给高某某、林某乙颁发了儋国用（白马井）第１１７００号《国有土地使用证》（以下简称１１７００号土地证）。
高某某、林某乙取得土地使用证后，于２００４年８月４日组织人员将渔船修造厂的部分厂房拆除而引起纠纷。２００４年８月５日，徐某某、吴某某以其享有优先购买权为由，向儋州市人民法院提起民事诉讼，请求确认大洋公司与高某某、林某乙之间签订的土地使用权转让协议无效。徐某某、吴某某又于２００４年９月８日向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销儋州市政府给高某某、林某乙颁发的１１７００号土地证。
另查明，已生效的（２００６）海南民三终字第７３号民事判决书已确认了进发船厂与徐某某、吴某某签订的《承包船厂协议书》有效；已生效的（２００６）海南民二终字第４３１号民事判决书认定：大洋公司为了归还借款，经抵押权人儋州农行的同意，将部分抵押土地转让给高某某、林某详，该土地转让为三方的真实意思表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，应为有效协议；徐某某、吴某某与船厂签订的是承包经营合同，享有的是承包经营权，并非房屋的承租权，其以承包经营权为由主张土地优先购买权，没有事实和法律依据。
二审庭审中，徐某某、吴某某承认其现持证土地与儋州市政府给高某某、林某乙颁证的土地并不相邻。
原判认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和第三十二条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案审查的具体行政行为是儋州市政府给高某某、林某乙颁发的１１７００号土地证的合法性。审查该土地证合法性的依据是原国家土地管理局１９９５年１２月２８日颁布的《土地登记规则》。根据该登记规则第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证书。儋州市政府根据高某某、林某乙的土地登记申请将原属大洋公司的土地使用权变更登记到高某某、林某乙名下，没有向法院提交变更登记之前进行地籍调查和权属审核的证据。儋州市政府依高某某、林某乙的申请办理土地使用权变更登记时，该土地及地上厂房是徐某某、吴某某在行使经营权，徐某某、吴某某对该土地厂房行使的经营权的依据是徐某某、吴某某与大洋公司下属的白马井渔船修造厂于２００２年５月２７日签订的《承包船厂协议书》，儋州市政府作为土地登记法定管理职能部门，对申请人申请变更登记的土地权属及地上设定的其他各项权利负有审查的职责，儋州市政府在办理变更登记之前，没有进行地籍调查和权属审核，也没有征询当时行使土地厂房经营权人即徐某某、吴某某的意见即给予办理变更登记，属违反法定程序。故儋州市政府给高某某、林某乙颁发的１１７００号土地证违反法定程序，依法应予撤销。
儋州市政府及大洋公司提出应将白马井渔船修造厂和儋州农行作为第三人参加诉讼，否则属违反诉讼程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。本案审查的是儋州市政府颁发给高某某、林某乙的国有土地使用证的合法性，土地使用权变更之前的土地使用权人是大洋公司而非白马井渔船修造厂，该土地使用权的变更与白马井渔船修造厂无利害关系，故无需将白马井渔船修造厂列为第三人参加诉讼；儋州农行与儋州市政府颁发给高某某、林某乙的国有土地使用证的合法与否也没有法律上的利害关系，申请其作为第三人参加诉讼无法律依据。故对儋州市政府和大洋公司提出的将白马井渔船修造厂和儋州农行作为第三人参加诉讼的请求不予采纳。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第３目之规定，判决撤销儋州市政府给高某某、林某乙颁发的１１７００号土地证。
上诉人儋州市政府上诉称，一、原判决认定事实不清，依法应予撤销。原判决认定１１７００号土地证项下土地及地上厂房是两原告在行使经营权错误。原判认定上诉人没有进行地籍调查和权属审核与事实不符，上诉人没有必要征询两原告的意见。二、原判决不合法，依法应予撤销。被上诉人在一审时，未能提供充分证据证明其对该土地享有优先购买权，未能举证证明上诉人颁发１１７００号土地证侵害其合法权益，属不适格原告。一审法院对此置之不理，仍作出支持被上诉人请求的判决，违反诉讼程序，依法应予撤销。三、上诉人颁发１１７００号土地证的具体行政行为事实清楚，程序合法，符合法律规定，应予维持。请求：１、撤销原判决；２、维持上诉人颁发１１７００号土地证的具体行政行为。
上诉人大洋公司上诉称，承包船厂协议的合同主体是船厂，不是大洋公司。船厂的国有土地使用权主体是大洋公司。原审将承包船厂协议的一方主体和国有土地使用权人划等号是主体错误。国有土地使用权的转让是否影响承包经营权是民法调整范畴。原审未经审理，以船厂的承包经营权为依据，确认儋州市政府在办理土地使用权变更登记时没有征询承包经营权人的意见而违反法定程序是没有事实和法律依据的。承包经营权人未在土地上设定他项权利登记，因此，办理土地转让登记，不征询他们的意见，不违反程序规定，原审未追加利害关系人儋州农行和白马井渔船修造厂为第三人参加诉讼，违反法定程序。请求：撤销原审法院的判决，并驳回两原告的诉讼请求。
上诉人高某某、林某乙的上诉意见除与大洋公司上述意见基本相同外，还提出，原审判决以儋州市政府的办证行为，侵犯了承包经营权，而判决撤销为高某某、林某乙颁发的土地使用权证，超出了行政审判的受案范围，承包经营权的保护，不是行政审判的职权，而是民事审判内容。一审判决违反法定程序。而一审原告以保护优先购买权为由提起的诉讼理由应予驳回。儋州市政府为其颁发国有土地使用权证，事实清楚，程序合法，应予维持。请求：撤销一审判决，驳回徐某某、吴某某起诉。
被上诉人徐某某、吴某某答辩称，原审被告颁发土地证的行政行为发生在原审原告租赁经营的厂房及土地范围内，其行政行为直接影响原审原告权利的行使，原审原告据此提起行政诉讼，主体适格。原审确认船厂承包人对船厂国有土地使用权有优先购买权是正确的。而儋州市政府在转让土地登记时，在没征得承包人同意的情况下，违反程序，判决撤销是正确的。近年来，渔船修造厂与大洋公司从原来的下属单位升格为兄弟单位关系，双方财产没有交割清楚，所以是共同经营船厂关系，因此二人有优先购买土地权利。儋州市政府的转让国有土地登记侵害了承包人的优先购买权。原审判决撤销为高某某、林某乙颁发的国有土地使用证是正确的。
本院认为，根据最高某民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条＂生效的人民法院裁判文书或者仲载机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据＂的规定，已生效的（２００６）海南民三终字第７３号民事判决、（２００６）海南民二终字第４３１号民事判决确认的事实，可作为本案定案的依据。
上述生效判决认定徐某某、吴某某享有渔船修造厂的承包经营权但对本案所涉颁证土地却无优先购买权，认定大洋公司与高某某、林某乙签订的土地转让协议为有效协议。此外，本案各方当事人对０４５５７土地证项下的土地在未行转让之前由大洋公司行使土地使用权均不持异议。同时，二审庭审中徐某某、吴某某认可其现持证土地与本案所涉颁证土地并不相邻。
基于上述事实，可以认定儋州市政府根据大洋公司和高某某、吴某某的申请将转让土地进行变更登记，并为高某某、林某乙办理《国有土地使用证》，既无需征询徐某某、吴某某的意见，无需通知徐某某、吴某某到现场指界，也不会侵犯到徐某某、吴某某的合法权益。如果说土地转让会侵犯到徐某某、吴某某的承包经营权，那也是属于另外的民事法律关系，与本案颁证具体行政行为无关。因此徐某某、吴某某主张儋州市政府颁证时，没征得承包人同意，违反程序，侵犯了其优先购买权并无事实和法律依据。
在本行政案件受理之前，徐某某、吴某某已就其主张的优先购买权提起民事诉讼，一审法院在本案的审判须以该民事案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的情况下，未按照最高某民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一款第（六）项的规定，中止案件的审理，而是直接认定儋州市政府在办理变更登记之前，没有进行地籍调查和权属审核，也没有征询当时行使土地厂房经营权人即徐某某、吴某某的意见即给予办理变更登记，从而认定儋州市政府属违反法定程序，并撤销儋州市政府给高某某、林某乙颁发的１１７００号土地证。一审法院未中止案件的审理，违反了法定程序，并导致了认定事实不清。对本案所涉颁证土地与徐某某、吴某某持证土地是否相邻，一审法院未加以审查，亦属认定事实不清。
综上，一审判决审判程序违法，认定事实不清，并导致适用法律错误，应予纠正。徐某某、吴某某一审主张儋州市政府为高某某、林某乙颁发１１７００号土地证侵犯其优先购买权，请求予以撤销没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、最高某民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销海南中级人民法院（２００４）海南行初字第１１１号行政判决；
二、驳回徐某某、吴某某的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计２００元由徐某某、吴某某负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员林某冰
代理审判员王华
二００七年六月十五日
书记员赵道远
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