上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第三经济合作社。
法定代表人黄某某，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第四经济合作社。
法定代表人王某甲，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第五经济合作社。
法定代表人郑某乙，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第七经济合作社。
法定代表人占某某，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第八经济合作社。
法定代表人郑某丙，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第十一经济合作社。
法定代表人杨某某，社长。
上诉人（原审原告）陵水黎族自治县X镇X村委会第十三经济合作社。
法定代表人秦某某，社长。
七位上诉人的共同委托代理人闻向阳、周少敏，海南坤和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人王某丁，县长。
委托代理人邓某某，陵水黎族自治县司法局副局长。
委托代理人李某某，陵水黎族自治县国土环境资源局公务员。
上诉人陵水黎族自治县X镇X村委会第三、四、五、七、八、十一、十三经济合作社（以下简称七经济社）因其诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）土地行政管理一案，不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１０８号行政判决，２００６年９月２７日，七经济社通过该院向本院提起上诉。同年１０月２３日，本院受理后依法组成了合议庭并于１２月７日公开开庭进行了审理。上诉人七经济社的各位法定代表人及其共同委托代理人闻向阳、周少敏，被上诉人的委托代理人邓某某和李某某到庭参加了诉讼。２００７年１月２５日，因案件协调需要，本院作出（２００６）琼行终字第１６７－１号行政裁定，中止本案的审理。２００７年５月２１日，因久调未果，本院决定恢复审理。经报请最高人民法院批准，本案审理期限延长两个月，现已审理终结。
原审判决查明：２００５年１１月２５日，七经济社联名向陵水县政府申请土地确权，请求其将１５６０亩海河坡地的所有权确定为七经济社所有。为此，陵水县国土环境资源局于同年１２月２日作出复函并送达七经济社，其主要内容是，你们的《土地确权申请书》已收悉，现将该宗地的相关情况向你们说明：你们申请确权的海河坡１５６０亩土地，包含在清水湾海滩新村X村委会区域范围的４４０６亩土地范围内，２００４年初，长坡村委会曾向县政府请求将清水湾海滩土地的所有权确认为该村委会集体所有，但长坡村委会不能提供土地改革时颁发的《土地房屋所有权证》和＂四固定＂时固定土地的证据；县政府根据１９６２年地形图认定清水湾４４０６亩为天然灌木及荒沙滩地，并依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第三项和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项的规定，于２００４年８月２３日作出陵府（２００４）８２号《关于对新村X村委会区域范围内的清水湾海沙滩４４０６亩土地确认为国有土地的决定》（以下简称８２号《决定》）。你们申请确权的１５６０亩土地在清水湾４４０６亩土地范围之内，其所有权已属国有。七经济社知道上述情况后，提起了行政诉讼。诉讼中，七经济社提供的证人证言均证明七经济社利用过海河坡地种树、养猪和采矿。另查，海南省政府于２００６年７月２８日作出琼府函（２００６）５８号《关于陵水黎族自治县清水湾开发建设的批复》，同意清水湾旅游开发项目土地２万亩（含确权为国有的４４０６亩土地在内）。２００６年８月８日，陵水县政府与雅居乐地产控股有限公司签订《成片开发海南省陵水黎族自治县清水湾协议书》。
原审法院认为：海南省政府批准的陵水黎族自治县清水湾建设项目是列入省＂十一五＂规划的重点项目，对推动陵水县旅游和经济等发展，具有重要意义。七经济社请求确权的１５６０亩海河坡地属于清水湾开发项目的二万亩土地范围内，虽然七经济社提供证言证明其曾利用过海河坡地种树、养猪和采矿，但是不能提供土地改革时颁布的土地所有证、《六十条》实施时确定为七经济社土地的证据以及连续使用该土地２０年的证据，因此，七经济社主张清水湾内的１５６０亩海河坡地属其所有，缺乏事实依据，其请求不予支持。判决：驳回七经济社的诉讼请求。案件受理费由七经济社负担。
七经济社不服原判上诉请求：１、撤销一审判决；２、发回重审或者判决支持上诉人的一审诉讼请求。理由是：一审判决确定争议土地属于国有土地，与事实不符。一审时上诉人向法庭提交了大量的书证和证言来证明，自人民公社以来，争议土地范围内的１５６０亩海河坡地是其集体用地，几十年以来各生产队都曾在该土地上进行大量植树造林等活动，可原判仅仅因为该争议土地＂已被列入我省十一五规划中的重点开发旅游项目＂，就对我方证据视而不见，其判决严重侵犯了广大农民的合法权益。８２号《决定》所依据的《土地利用现状图》有瑕疵；该《决定》作出时没有任何法律依据和事实依据，没有依照任何法定程序。所以，陵县水政府在作出具体行政行为时没有合法有效证据，行政行为违反法定程序，适用法律错误，请二审法院撤销原判，支持上诉请求。
陵水县政府答辩称：１、对清水湾４４０６亩土地确权是依照新村X村委会申请来进行的，答辩人要求该村委会提供确认土地权属的证据，但该村委会提供不出直接证明土地权属的证据，答辩人只能根据该村土地使用的历史事实来对该地的权属进行确认；依据１９６２年海南地形图标明该宗土地为天然灌木及荒沙滩地貌，可以确认在此之前，农民没有使用过该宗土地的事实。依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第三项即＂下列土地属于集体所有，但依照本规定第六条规定属于国家所有的除外；……，自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地属于集体所有＂的规定，该土地不能确定为集体所有。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四项即＂下列土地属全民所有即国家所有；……，依法不属于集体所有的林地、草原、荒地、滩涂及其他土地，……＂的规定，该土地应当确认为国有土地。２、被上诉人决定做出后，长坡村委会至今并不申请行政复议也不向法院起诉。３、上诉人针对被诉行政行为向省政府申请复议，复议机关认为因相同土地权属争议复议申请，省政府作出〔２００５〕第７０号决定维持了８２号《决定》，依照有关法律，决定终止行政复议。当时，上述第７０号决定送达后，行政复议申请人没有提起行政诉讼。４、一审判决认定的事实清楚，判决公正合法，有利于该宗土地所处的省重点项目清水湾开发区开发建设。综上，请求法院支持被上诉人的主张，驳回上诉人的全部诉讼请求。
经审理查明；原审判决认定的基本事实清楚。
另查明：１９７８年，依照当时《长城公社地图》的记载，长坡大队（即现在长坡村委会）的耕地面积为４６５１亩，其中水田２６５０亩，旱田６８６亩，旱地１３１５亩。１９８３年前后，长坡乡政府作为发包方与部分社员签订《林业承包合同》，约定由长坡乡政府将＂海滩宜林地＂＂划交＂给社员承包植树造林。１９９２年前后，长坡村X村民曾在该争议的土地上开采过钛矿。上世纪九十年代中后期，长坡村委会曾将清水湾的部分海沙滩土地用于对外发包养虾和种植西瓜。２００４年初，长坡村委会向陵水县政府提出将争议土地确认为长坡村委会集体所有的申请，同年８月２３日，陵水县政府作出了８２号《决定》，确认新村X村委会区域范围内的清水湾海滩４４０６亩土地（以勘测界定图为准）的所有权为国有。
王某辉因其承包的４００亩土地被确定在８２号《决定》所涉国有土地的范围之内，向海南省政府申请行政复议，请求撤销陵水县政府８２号《决定》中将其承包的４００亩土地确定为国有的决定；２００５年７月３０日，海南省政府作出琼府复决字〔２００５〕第７０号复议决定，维持了陵水县政府８２号《决定》中将其承包的４００亩土地确认为国有的内容。２００６年２月２０日，七经济社向海南省政府提出行政复议申请，请求撤销陵水县政府８２号《决定》和要求将《决定》中４４０６亩之１５６０亩土地分别确认为其所有；同年５月１７日，海南省政府作出琼府复终字〔２００６〕第６１号行政复议终止通知书，决定终止七经济社提出的行政复议申请。
争议土地在土改和＂四固定＂时，没有被确权或已经固定了土地的权属。也没有证据充分证明，自１９６２年９月２７日《农村人民公社工作条例修正案》公布以前，农民集体经济组织一直使用争议的土地至今。
本院认为：８２号《决定》是依照长坡村委会的申请而作出的，《决定》作出后送达给了长坡村委会，且长坡村委会对其并无异议。《决定》在作出的过程中，陵水县政府没有对争议土地是否属于＂在农民集体经济组织界限范围内，农民集体经济组织连续使用２０年以上，现在仍继续使用土地及其间的零星荒地＂这一情形，进行仔细审查，存在程序上的瑕疵。但是，经过本院审理查明，七经济社并没有充分与有力的证据表明，本案争议土地在农民集体经济组织界限范围内，由农民集体经济组织连续使用２０以上并且现在仍在继续使用土地的情况，尽管七经济社的村民曾使用过争议的土地从事过植树、采矿等活动；此外，１９８３年与七经济社部分村民签订《林业承包合同》的发包方，是陵水县X乡人民政府而非农民集体经济组织。据此，七上诉人提出争议的１５６０亩海河坡地自人民公社以来一直为其集体用地和造林使用，故应确定为七上诉人集体所有的主张，缺乏充分的事实依据，亦不符合《海南省确定土地权属若干规定》第七条所规定的确定集体经济组织土地所有权的任何一项要件，所以争议的１５６０亩海河坡地不能确定为集体所有。因此，从实体上审查８２号《决定》将该地确定为国家所有是正确的。
本案庭审查明的证据表明，七经济社的村民过去曾利用争议的土地从事过种树和采矿等活动。据此，政府在以后开发利用该土地时，应当按照有关规定对此予以妥善处理。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确；上诉人上诉缺乏充分的事实依据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费１００元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员钱冰
代理审判员陈建
二００七年五月二十八日
书记员赵道远
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