上诉人（原审第三人）苏某某，男，汉族，１９６５年４月８日生，东方市公安局巡警大队侦查员，住（略）。
上诉人（原审第三人）林某某，女，汉族，１９６７年４月１６日生，无业，系苏某某之妻。
委托代理人苏某秀，海南鳞洲律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王某甲，男，１９３５年５月２８日生，汉族，海南石碌铁矿退休职工，现住（略）。
委托代理人王某乙，男，汉族，１９５０年１１月２日生，海口市人民政府地方史志办公室主任，住（略）。
委托代理人王某丙，男，汉族，１９４２年１０月５日生，东方市卫生系统退休干部，住（略）。
原审被告海南省人民政府，住所地海口市X路５９号。
法定代表人罗某某，省长。
委托代理人童某，海南省人民政府法制办公室副主任科员。
上诉人苏某某、林某某因王某甲诉海南省人民政府土地登记行政复议纠纷案，不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第２４３号行政判决，于２００７年４月１６日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００７年４月２５日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年６月５日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人苏某某及其委托代理人苏某秀，被上诉人王某甲及其委托代理人王某乙、王某丙，原审被告海南省政府委托代理人童某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
２００６年１１月３日，海南省政府作出琼府复决字第（２００６）１２９号《行政复议决定书》（以下简称１２９号《复议决定》），其主要内容是：争议地面积２４０平方米。１９８２年，王某甲与八所镇皇宁管理区签订《购买房屋基地证书》，受让位于苏某村北侧第７行第４幢２４０平方米房屋基地。１９９２年１０月，王某甲向东方市政府递交土地登记发证申请书，交纳了土地丈量费、证书费等费用。同年１２月，东方市政府第一次地籍调查争议地四至是：东至符琦，西至钟圣平，北至８米公路，南至２米小巷。１９９３年５月，苏某某、林某某与文雪梅签订《转让书》，称＂将苏某村北侧第５行第３幢２４０平方米的土地证转让给苏某某、林某某。＂１９９４年，苏某某、林某某向东方市政府提交了地籍调查申请并缴纳了土地丈量费、证书费等费用。１９９９年１２月１３日，皇宁村委会向东方市政府出具《证明书》，证明王某甲向皇宁村委会购买位于苏某村北侧第７行第４幢房屋宅基地，其四至范围与东方市政府第一次地籍调查时的四至范围相同。同日，东方市政府第二次地籍调查争议地四至为：东至陈川娥，西至空地，北至８米公路，南至鱼鳞洲开发公司规划地。２０００年６月，东方市政府根据第二次地籍调查结果向王某甲核发了５６９１号土地证。同年，苏某某、林某某在争议地上施工时与王某甲发生土地使用权纠纷。１２９号《复议决定》认为，东方市政府核发的５６９１号土地证所依据的四至范围与皇宁村委会出具的土地权源证明的四至范围不一致。东方市政府在争议地确权过程中对主要事实认定不清，遂撤销该土地证。
一审法院经审理查明，争议地位于（略）九龙大道南侧，即现规划的八所镇龙泉小区范围内。１９８３年２月１日，王某甲与皇宁管区签订《购买房屋基地证书》，购买位于苏某村北侧第７行第４幢面积为２４０平方米的宅基地。１９９３年４月２０日，文雪梅亦与皇宁管区签订《购买房屋基地证书》，购买位于苏某村北侧第５行第３幢面积为２４０平方米的宅基地。同年５月８日，文雪梅将其购买的上述宅基地转卖给第三人林某某。１９９２年１０月２０日，经王某甲申请，东方市政府所属国土部门于同年１２月２４日对王某甲购买的宅基地进行地籍调查，确认土地四至：东至符琪离１米，西至钟圣平离１米，南至２米小巷，北至８米公路，面积２４０平方米。１９９３年１月９日，原东方县国土局对王某甲私自购买的土地罚款总共６８３元。１９９９年１２月１３日，皇宁村委会向东方市国土环境资源局出具证明称：＂王某甲与皇宁村委会购买的房屋宅基地位于苏某村北侧第７行第４幢，现经核实该房屋基地座落在市电视台后重新规划的第６行第４幢＂。同日，东方市政府所属国土部门对王某甲申请登记发证的土地再次进行地籍调查，确认土地四至是：东至陈川娥，西至空地，南至鱼鳞洲开发公司规划地，北至８米公路，面积为２１０．２平方米。２００６年６月，东方市政府给王某甲颁发了东方国用（八所）字第５６９１号《国有土地使用证》（以下简称５６９１号土地证）。苏某某、林某某不服，申请行政复议。复议机关作出了１２９号《复议决定》。
二审中，各方当事人均未提供新证据，本院对一审法院认定的上述事实予以确认。
一审法院认为，王某甲的宅基地来源于八所镇皇宁管理区的转让所取得，该宅基地的转让当时虽属非法买卖土地行为，但１９９３年已经原东方县土地局对其进行罚款及补缴有关税费后，在作出的书面决定中已确认其购买宅基地具有合法性。苏某某、林某某提供的《购买房屋基地证书》及收据，只能证明其与出卖人文雪梅存在私下买卖宅基地的事实，并不明证明所买卖的宅基地就是与东方市政府颁证给王某甲的宅基地是同一块地，且其未能举出拥有本案争议地使用权的合法证据，其复议的请求理由显然不能成立。苏某某、林某某是以其合法取得争议地使用权作为理由请求复议机关撤销东方市政府颁证行为的，其在复议程序中应当为其合法拥有争议地使用权承担举证责任，但复议机关在审查过程中对苏某某、林某某没有合法证据主张争议地的宅基地使用权这一事实没有认定，在此情况下撤销东方市政府的颁证行为显属认定事实不清，证据不足，导致适用法律错误，遂判决撤销１２９号《复议决定》，由海南省政府重新作出具体行政行为。
上诉人苏某某、林某某不服，向本院提起上诉称：一、一审法院对上诉人与被上诉人的同一行为制定了双重标准。上诉人的宅基地与被上诉人一样，也向东方县土地缴纳了罚款和有关税费，一审法院认为被上诉人土地合法却否认上诉人的土地合法显然不公。二、争议地现状是东至符家利（已建房），西邻是翁启凤。上诉人１９９３年《购买房屋基地证书》记载的东至也是符家利，西至也是翁启凤。庭审中，上诉人还出具与争议地同一行的陈文星的土地证书佐证。这些事实与证据证明上诉人所购的宅基地位于符家利房子西侧且始终如一。而该地恰恰是现争议的宅基地。同时，庭审中，上诉人与被上诉人在庭审中根据东方市规划图共同指认双方争议地为同一块地。王某甲购买的宅基地是第７行第４幢，土地部门先后两次地籍调查与最后土地证的四至不一致，且与现状不符。三、东方市政府颁证未依法公告，程序不合法。四、上诉人已依法享有争议地的使用权。请求二审法院撤销一审判决，维持１２９号《复议决定》
被上诉人王某甲辩称：一、文雪梅私下转让给苏某某的土地，没有取得使用权证书，属非法转让，不受法律保护。被上诉人的土地已于２０００年办理土地证，应受法律保护。二、争议地权属在２０００年６月办证前已经由皇宁村集体所有变更为国有，市政府有权确认使用权。同时，５６９１号国土证标明该宗地的位置是６行４幢，６行３幢原为陈川娥，２００４年由陈川娥转让给符家利，而文雪梅私下转让给苏某某的宅基地是５行３幢，与争议地不是同一块地。三、被上诉人宅基地权属合法，界址清楚。被上诉人于１９９２年初进行翻土平整并砌墙标界，上诉人１０多年来未提出异议。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告海南省政府未提交书面意见。其庭审陈述认为：行政复议过程中，开过听证会，认定东方市政府进行的两次地籍调查中对争议地四至调查不清，在此基础上颁发的国土证显然认定事实不清。复议机关据此撤销该证正确。此外，上诉人与被上诉人在庭审中通过对规划图的指认，按各自的算法，指向了同一块地，在这种情况下，东方市政府应调查清楚再颁证。一审法院撤销复议决定依据不足，请二审法院撤销一审判决，维持复议决定。
庭审后，被上诉人王某甲向本院提交了答辩补充意见。其主要内容是：＂按东方市国土局（１１４．０－－２０．０）规划图，从北至南边鳞州公司止，从东顺向西数约１０栋，规划中北至南有１－－６行，但约１０栋继续向西规划中北至南有１－－５行，５６９１国有土地证指定是６行４栋就是座落在约１０栋以东，而苏某某若是５行３栋，必须座落在约１０栋以西，否则应该是约１０栋以东的６行前一行才是５行＂。
６月１４日，合议庭派员至争议地与东方市政府相关人员及上诉人与被上诉人一同进行了现场勘察。
本院认为，本案被诉的１２９号行政复议决定是否合法的关键在于其以东方市政府颁证行为认定事实不清为由予以撤销是否与事实相符。从相关证据材料来看，东方市政府颁发５６９１号国有土地使用权证所依的权源证明是皇宁村委会１９９９年１２月１３日出据的《证明书》。该《证明书》载明的四至是东至符琪，西至钟圣平，南至林某隔２米小巷，北至８米公路，座落在市电视台后重新规划的第６行第４幢，与５６９１号证及１９９９年１２月１３日东方市国土管理部门进行地籍调查时认定的四至显然不同。据此可知，皇宁村委会出据的权源证明与同一天东方市政府国土部门进行地籍调查时，四至认定不一致。１２９号《复议决定》以东方市政府颁证行为认定事实不清而予撤销符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）款第１项之规定。
上诉人苏某某、林某某对争议地主张权属的依据是其从文雪梅处转购的《购买房屋基地证书》及收据，与被上诉人王某甲主张权属的依据即其所持皇宁管理区出据的《购买房屋基地证书》均经东方市政府有关部门进行过相关处理，两者作为权源证据的证明效力大体相同。虽然被上诉人王某甲认为其经东方市政府国土部门确权登记已依法取得争议地的合法使用权，但由于该确权登记存在程序瑕疵，致相关权利人不能及时提出异议，应当认为争议地尚处权属不明状态。１２９号《复议决定》以东方市政府认定事实不清为由撤销东方市政府所颁５６９１号国土证，是上级行政机关对下级行政机关具体行政行为合法性监督，并不必然妨害被上诉人王某甲对争议地的权利主张，东方市政府可根据《土地登记规则》第十七条的规定，在解决权属争议后另行颁证给合法权益人。综上，一审法院以上诉人苏某某、林某某未合法取得争议地使用权为由撤销１２９号《复议决定》属认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第２４３号行政判决；
二、维持海南省人民政府琼府复决字第（２００６）１２９号《行政复议决定书》；
一、二审案件受理费共计２００元均由被上诉人王某甲负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
代理审判员王某雄
代理审判员陈建
二００七年六月十九日
书记员：赵道远
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