上诉人（原审原告）林某某，女，黎族，１９３３年１０月２４日出生，陵水黎族自治县X镇X村委会第三经济社农民，住（略）。
委托代理人夏洪录，海南言必信律师事务所律师。
委托代理人王某甲，男，黎族，１９６４年２月１６日出生，在陵水黎族自治县X镇工作，系林某某儿子。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人王某乙，县长。
委托代理人李某某，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
委托代理人王某丙，陵水黎族自治县人民政府法制办主任。
原审第三人云某某，女，汉族，１９４５年１０月２日出生，原琼山市医药公司退休职工，住（略）。
委托代理人王某芳，海南大华园律师事务所律师。
上诉人林某某因其诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）及原审第三人云某某颁发国有土地使用证一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年１２月８日作出的（２００６）海南行初字第２１８号行政判决，于２００７年１月４日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００７年１月３０日受理后，依法组成合议庭，于２００７年３月２７日下午及２００７年５月２１日下午在本院第二审判庭公开开庭审理本案。上诉人林某某的委托代理人夏洪录、王某甲，被上诉人陵水县政府的委托代理人李某某、王某丙，原审第三人云某某的委托代理人王某芳到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，争议地位于陵水县X镇区农副产品交易市场以东。１９９８年５月８日，英州镇政府根据云某某的用地建房申请，给其颁发了《英州镇建房申请批准书》，同意云某某在争议地建住房。１９９８年１１月２０日，陵水县政府作出《地籍调查表》。１９９９年２月２５日陵水县政府作出陵府（１９９８）８号《关于认真作好英州镇区规划建设的通知》（以下简称８号《通知》），主要内容为：＂我县X镇区总体规划已于１９９５年由合肥市规划设计院海南分院编制完成，并经县人民政府批准实施。为加强该规划区内的交通等管理工作县政府特作如下通知＂等，将争议地所在区域规划为城镇居住区建设用地。１９９９年３月２５日，陵水县政府根据云某某的《英州镇建房申请批准书》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》给其颁发了陵国用（英）字第０３６４号《国有土地使用证》（以下简称第０３６４号《国土证》），该证登记的土地面积为３９６平方米，四至为：东至英北东路旁，南至傅家宅基地，西至空地，北至空地。１９９９年９月８日英州镇政府与天堂村X村一、二、三经济社签订协议书，将包括争议地在内的１１７亩土地规划为城镇居住区建设用地，并约定由英州镇政府给予坡村一、二、三经济社按每亩１２００元补偿。２００５年８月３日，林某某向英州镇政府提出包括争议地在内的１．２亩用于建住宅的申请。该申请书经英州镇X村第三经济社和天堂村委会盖章同意，但未经英州镇政府的批准同意。２００６年４月，云某某在争议地上准备建房时，林某某提出异议，并于此时知道陵水县政府给云某某颁发了该争议地使用证。林某某不服，于２００６年５月１０日向海南省人民政府申请行政复议。该府作出琼府复决（２００６）第１０４号《行政复议决定书》，维持了陵水县政府给云某某颁发的第０３６４号《国土证》。林某某仍不服，遂提起行政诉讼。
另查明，云某某的《英州镇建房申请批准书》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》中＂云某某＂的名字有涂改。《地籍调查表》中＂南至傅家＂，但傅家未在该表上签字盖章。
一审法院认为，争议地位于英州镇规划居住区１１７亩建设范围内。根据１９９９年２月２５日被告作出的８号《通知》，该地从１９９５年开始已由县政府批准为英州镇区总体规划居住区建设范围用地，且林某某所在的镇、村及经济社已签订征地补偿协议予以确认这一事实，因此，该土地性质由农民集体所有依法转为国家所有，陵水县政府据此根据英州镇政府颁发给云某某的《英州镇建房申请批准书》，并经地籍调查和土地相邻各方指界后给其颁发了０３６４号国有土地使用证，事实清楚，土地权属来源明确。虽然云某某的《英州镇建房申请批准书》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》中登记的＂云某某＂名字有涂改，确实存在瑕疵问题，但该表登记的内容是真实的，且该登记行为原始登记被保存在县国土部门多年，至今没有人提出过异议，而林某某也不能举出反证证明该登记表为假证件，因此，本案不宜以此为由撤销陵水县政府颁证的具体行政行为。
林某某持有天堂村第三经济社和天堂村民委员会盖章同意其用地建房的《申请书》主张争议地权属，认为包括争议地在内的１．２亩土地在＂四固定＂时生产队已划给其作为自留地使用至今，但其未能提供有效证据予以证明。且该地被政府征用后作为英州镇区总体规划居住区建设范围用地，并已进行了土地青苗补偿，该地已转为国有土地，因此，林某某申请用地建房必须经英州镇政府的批准，天堂村第三经济社和天堂村民委员会无权对其申请作出安排。故林某某主张争议地权属没有事实根据，应予驳回。遂根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回林某某的诉讼请求。
上诉人林某某上诉称，一审判决对虚假的《英州镇建房申请批准书》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》３份关键性证据的效力予以认定是错误的，该３份证据中＂云某某＂的名字均有涂改，属无效证据。１９９９年２月２５日８号《通知》和１９９９年７月２２日６８号《批复》并不是批准征地的文件而是批准总体规划制止抢建的文件，争议地仍是农村集体所有土地。上诉人提供２００５年８月３日《申请书》，目的在于证明该地是上诉人的自留地，性质为农村集体所有，而不是证明是上诉人的宅基地，一审判决系将上诉人要证明是自留地歪曲为要主张宅基地使用权。陵水县政府颁发第０３６４号土地证无论实体还是程序都是违法的：发给土地证的时间早于批准总体规划的时间、未征地就颁证、相邻方＂傅家＂未到场指界、没有征询异议公告、总体规划版图是２００４年正式向社会公布，并确定将要建设一条英北东路，而第三人１９９８年的《地籍调查表》上就有了＂英北东路＂系弄虚作假。一审判决对其效力予以认定是错误的。请求：撤销一审判决；撤销第０３６４号《国土证》。
被上诉人陵水县政府辩称，一、被诉行政行为有事实与法律依据，发证程序合法。被上诉人根据权益人云某某的申请，依据１９９８年５月２７日《英州镇建房申请批准书》，于１９９８年１１月２０日经地籍调查，确认争议地为国有土地，并组织了指界签章后，才核发了第０３６４号《国土证》。二、被上诉人的颁证行为已被省政府复议决定维持。上诉人对颁证行为不服曾向省政府申请行政复议，省政府复议机关认为争议地位于英州镇规划居住区范围内，而且申请人所在的镇、村及经济社已签订协议确认争议地所在的１１７亩规划为居住区。被申请人经地籍调查后，根据英州镇政府颁发的《英州镇建房申请批准书》，给第三人颁发了０３６４号土地证，事实清楚，程序合法，应当予以维持。三、一审判决认定事实清楚，判决正确。请求驳回原告的诉讼请求。
原审第三人云某某未提交书面意见，当庭述称，一审判决正确。争议地位于英州镇规划居住区，根据第８号《通知》，该地从１９９５年开始已由陵水县政府批准为英州镇总体规划建设范围，上诉人所在的镇、村、经济社已签订征地补偿协议，确认争议地的性质为国有。被上诉人给第三人颁发的土地证认定事实清楚，土地来源明确，建房申请和土地调查表上的名字确实有涂改的地方，有点瑕疵，但是已经由相关的政府工作人员作出澄清，且无人提出异议，材料一直保存在县国土部门，上诉人也不能举证证明是由被上诉人事后伪造的，根据这个情况应维持土地证。上诉人主张争议地系其自留地缺乏事实依据，到现在为止也不能证明其自留地的位置、面积、四至，其起诉不符合原告的条件。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条＂城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让＂的规定，城市规划区内集体所有的土地须经依法征用后方转为国有土地。陵水县政府并未提交争议地已经依法征用的证据，故陵水县政府无充分证据证明给云某某颁发第０３６４号《国土证》时争议地为国有土地。此外，即便林某某所在的镇、村及经济社已签订征地补偿协议予以确认，但该协议签订时间在给云某某颁证之后，且仅凭该协议亦不能证明陵水县政府给云某某颁证时争议地的性质已转为国有土地。故一审判决认为根据陵水县政府作出的８号《通知》，争议地从１９９５年开始已由县政府批准为英州镇区总体规划居住区建设范围用地及林某某所在的镇、村及经济社已签订征地补偿协议予以确认这一事实，争议地性质已由农民集体所有依法转为国家所有，并无事实和法律依据。
陵水县政府系将争议地作为国有土地给云某某颁证。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款规定：＂土地使用权出让应当签订出让合同。＂第九条规定：＂土地使用权出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。＂英州镇政府系在收取地皮款后即将争议地安排给云某某作为宅基地使用，陵水县政府并无证据证明已经依法出让。云某某的《英州镇建房申请批准书》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》中登记的＂云某某＂的名字均有涂改，陵水县政府亦无法解释正当理由。云某某所持的第０３６４号《国土证》登记的土地四至南至傅家宅基地，但在《地籍调查表》中并无傅家的签名。因此，不能认定陵水县政府在颁证时仅存在瑕疵问题。
陵水县政府在给云某某颁证时未进行审慎的审查，其给云某某颁发第０３６４号《国土证》证据不足，应予以撤销。一审判决维持第０３６４号《国土证》，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第１目和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院２００６年１２月８日作出的（２００６）海南行初字第２１８号行政判决；
二、撤销陵水县政府给云某某颁发的陵国用（英）字第０３６４号《国有土地使用证》。
一、二审案件受理费共２００元由陵水县政府负担，上诉人林某某已预交，由县政府直接给付上诉人。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
代理审判员叶珊茹
代理审判员王某
二○○七年五月二十五日
书记员赵道远
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