上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市X路。
法定代表人陆某某，市长。
委托代理人潘某某，三亚市国土环境资源局干部。
委托代理人吴军，海南外经律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）三亚市南新贸易公司，住所地三亚市X镇。
法定代表人肖某某，经理。
委托代理人王龙奎，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人黎某某，该公司职工。
被上诉人（原审原告）海南省国营南新农场，住所地三亚市X镇。
法定代表人黄某甲，场长。
委托代理人林某某，海南中海律师事务所律师。
委托代理人黄某乙，该场国土科科长。
上诉人三亚市人民政府（以下简称市政府）、三亚市南新贸易公司（以下简称南新贸易公司）因被上诉人海南省国营南新农场（以下简称南新农场）诉三亚市人民政府颁发国有土地使用证一案，不服海南省三亚市中级人民法院（２００６）三亚行初字第２０号行政判决，于２００６年１２月１０日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年３月１６日受理后，依法组成合议庭，并于同年６月１４日上午在本院第三审判庭公开开庭审理本案。市政府的委托代理人潘某某、吴军，南新贸易公司的委托代理人王龙奎，南新农场的委托代理人林某某、黄某乙等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于荔枝沟镇海榆东线公路南侧，四至为：东至围墙；南至半岭水库分渠；西至道路；北至海榆东线公路，面积为１５４３７．９５平方米。１９７５年原中共崖县委下发崖委发（１９７５）２号《关于我县五个农场商店移交和农场商店人员归属问题的规定》（以下简称２号文）将原红星商店（现南新贸易公司）成建制地从南新农场移交给原崖县商业局。此后，争议地由南新贸易公司一直管理使用，在此范围内建造宿舍和仓库，原崖县商业局拨款给商店翻修宿舍和仓库。１９８４年７月２５日，南新贸易公司、原东岸乡政府、东岸生产队三方对南新贸易公司地皮使用问题签订协议书，协议书主要内容为：＂１９７９年６月，原荔枝沟公社党委再次同意决定，将其红星商店的管理使用地皮，包括原农场所移交的基建物在内，东至商店围墙，南至公路，西至农场交界线，北至水沟边商店公厕后墙，交由红星商店有权管理使用。除基建物外的空地，面积７．６亩，以每亩开荒费１８０元，共计人民币１３６８元由红星商店补助给生产队。红星商店支付给生产队开荒费后，任何单位和个人，不得在上述四至界线内搞基建和生产。＂原三亚市荔枝沟区公所作为监督人在协议书上盖章签名。１９８８年间，有个别群众到商店范围内占地建私房，南新贸易公司向政府有关部门反映，三亚市国土局、三亚市X乡建设环境保护局于１９８８年１２月２２日分别作出市国土［１９８８］１号、市城建字［１９８８］第１７４号《关于南新贸易公司用地权属问题的通知》，通知认为南新贸易公司的用地，系１９７０年南新农场移交给原崖县商业局接管交南新贸易公司使用的土地，１９７９年６月荔枝沟公社党委集体讨论定下四至，为完善商店用地手续，１９８４年７月２２日，由荔枝沟区公所主持召集东岸乡政府及商业部门的有关领导协商，定下用地面积，开荒补偿。南新贸易公司使用土地手续是完善的，权属是清楚的。通知要求荔枝沟镇政府对个人违法占地建私房的行为给予制止。１９９２年５月２７日，南新贸易公司作为该宗地的用地单位向政府申报非农业用地情况，并填写《非农业用地登记表》。１９９１年１月２３日，南新贸易公司向政府提出土地使用权登记发证申请，经土地管理部门对该宗地进行侧量、地籍调查，权属审核后，市政府于１９９２年１１月给南新贸易公司颁发了荔枝沟国用（１９９２）字第００３号《国有土地使用证》（以下简称００３号土地证）。
另查，１９９０年１２月８日，三亚市房产管理局给南新贸易公司颁发三公房字第２８号《房屋所有权证》。该证记载，四至为东至私宅，南至水利沟，西至路界，北至路界。使用土地面积１５００７．１６平方米。
另查，南新农场原是三亚市办的五料场，于１９６５年４月３日移交农垦系统改称南新农场，因办场与移交时均未正式办理权属界，因此，场界长期纠纷得不到解决。１９８７年在原自治州政府和市政府的领导下，组织两级政府有关部门参加的工作组，进行场地权属核定。１９８７年３月１８日南新农场和荔枝沟区公所对国防公路以南的地界签订协议，双方所签订的《地界协议书》中，把南新贸易公司的用地划在南新农场范围内。
另查，１９９４年９月，市政府根据南新农场的申请，给其颁发了荔枝沟国用（１９９４）字第００４３号《国有土地使用证》（以下简称００４３号土地证）。由于００４３号土地证中包含了００３号土地证项下的１５４３７．９５平方米的土地，２００５年３月１１日市政府作了三府［２００５］２３号《关于撤销荔枝沟国用（１９９４）字第００４３号〈国有土地使用证〉的决定》（以下简称２３号决定），撤销了００４３号土地证，南新农场不服，向法院提起行政诉讼，案经本院终审判决，维持了市政府的２３号决定。
原判认为，省高院（２００６）琼行终字第７５号行政判决是２００６年８月才送达生效，因此南新农场在２００６年８月１６日向法院起诉没有超过三个月的诉讼时效。市政府以本院（２００５）三亚行初字第１８号行政判决作为诉讼时效的起算点没有事实依据，本院不予支持。００３号土地证是１９９２年颁发，而没有溯及力的《行政复议法》是１９９９年１０月才施行，市政府主张依《行政复议法》第三十条的规定，对本案进行先行复议再起诉的处理，没有法律依据，本院不予采纳。２３号决定和００３号土地证是两个独立的不同的具体行政行为，省高院（２００６）琼行终字第７５号行政判决只是维持了市政府作出的２３号决定，对市政府颁发的００３号土地证，南新农场应具有诉权。本案重点审查的是颁发００３号土地证认定的事实是否清楚。１９８７年３月１８日海南省国土局已经盖章认可了南新农场和荔枝沟区公所签订的两份地界协议书，００３号土地证载明的四至范围都在南新农场的地界范围内，即００３号土地证项下土地的使用权早在１９８７年就被海南省国土局认可为应归属于南新农场。海南省国土局的现承受单位是海南省国土环境资源厅，市政府在对该争议地进行确权时，不但没有依据海南省国土环境资源厅对该争议地的认可意见，而且和认可意见相矛盾。综上，市政府颁发００３号土地证给南新贸易公司，属认定事实不清，南新农场要求撤销该证，证据充足，理由充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第一项的规定，判决如下：撤销三亚市人民政府１９９２年１１月２４日颁发给南新贸易公司的荔枝沟国用（１９９２）字第００３号《国有土地使用证》。
市政府上诉称：一、一审判决认定南新农场起诉没有超过诉讼时效，于法无据，应予改判。法律规定行政诉讼时效应当以＂知道作出具体行政行为之日＂作为起算时间，而不能以其他标准作为起算点。本案中，南新农场最迟应于（２００５）三亚行初字第１８号行政判决作出的时间２００５年１２月２１日就已经知道了市政府向南新贸易公司颁证的具体行政行为，但其却迟至２００６年８月１６日才向一审法院就市政府的颁证行为提起行政诉讼，已远超三个月的法定时效。二、一审判决认定本案不适用《行政复议法》第三十条规定有误，应予改判。虽然市政府的颁证行为发生在１９９２年，当时《行政复议法》还没有颁布实施，但南新农场对市政府的颁证行为不服起诉的时间系２００６年８月１６日，此时《行政复议法》早已生效施行，故南新农场应依《行政复议法》第三十条之规定，先行复议再行诉讼。三、一审判决撤销００３号证，于法无据。首先，在一审庭审过程中，南新农场一直无法提供海南省国土局对本案争议地认可意见的原件材料，市政府在进行质证时，对该意见的真实性不予确认，故该意见依法不能成为法院定案依据。其次，该意见是处理南新农场与三亚荔枝沟区公所之间而不是与贸易公司之间土地纠纷的文件，其所涉及土地范围也与本案争议地无关，系另一地块，因此，该意见与本案审理无关。再次，该意见既不是法律法规也不是地方性规章，更不是《海南省确定土地权属若干规定》第六条规定的确权依据，只是国土局的单方审批意见，依法不能成为市政府确权的依据。最后，《中华人民共和国土地管理法》、《海南经济特区土地管理条例》明确规定，土地确权由县级以上人民政府进行，省国土局系省政府所属机构不是县级以上人民政府，没有土地确权的行政职能、权力，其作出的意见不能作为确权依据。四、本案市政府颁证行为程序合法，应予维持。另，省高院以（２００６）琼行终字第７５号判决确认市政府撤销南新农场持有的００４３土地证的具体行政行为合法有效，这也从侧面说明了市政府向南新贸易公司颁证的行政行为符合现行法律规定。
南新贸易公司上诉称：一、南新贸易公司００３号土地证项下的土地来源清楚，一部分为１９７５年南新农场成建制移交该公司取得，一部分为南新贸易公司向东岸村生产队和农民补偿取得。该公司在该幅土地上长期使用达三十多年，并在地上建起门市部、仓库、宿舍等房产，南新农场多年来均未提出异议。市政府根据该公司享有土地权属实际情况，经多次调查核实、测量绘图、权属审核，依照法定程序给其颁发００３号土地证的行政行为，证据确凿，认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序，理应予以维持。二、南新农场未经行政复议，直接向法院起诉违反行政复议法。三、南新农场从１９７５年１月起，对００３号土地证项下的土地不享有实体权利，省高院（２００６）琼行终字第７５号行政判决也从另一侧面肯定了南新农场对００３号土地证项下的土地不享有实体权利。市政府作出２３号决定时，南新农场已知悉市政府给南新贸易公司颁发土地证，南新农场如不服，应在三个月内提起诉讼，而２００６年８月１６日起诉已经超过法律规定的除斥期间。四、南新农场提供的两份地界协议书，在一审时未能提交原件供各方当事人质证，不能作为认定案件事实的根据，其证据效力法院不应采信。综上，市政府的颁证行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院撤销一审判决，维持市政府的颁证行为。
南新农场在庭审中答辩称：一、市政府认为，在２００５年市政府撤销００４３号土地证时，南新农场就知道００３号土地证的存在的说法与本案事实不符，其实在１９９２、１９９３年颁证的时候就知道了，但是应当知道内容，我们多次提出异议，特别是三亚市土地管理局１９９５年作出关于双方土地权属争议的解决以前有关问题的通知，说明了土地证的效力属于待定状态，在高院判决生效之前，这种状态是持续的。二、本案不存在复议前置问题。三、一审判决撤销００３号土地证理由充分。因为在１９６４年的行政划拨和１９８７年的重新确权处理中，将该地确权给南新农场，１９７５年的２号文没有提及土地，只是房产的移交，该地没有进行土地变更登记，所以１９９２年给南新贸易公司的发证属于重复发证。南新农场要求政府撤销００３号土地证，市政府不撤销，南新农场有权采取司法救济的方式。００３号土地证属于重复发证主要的理由是，首先看土地是否有明确的确权，１９７５年２号文不能作为变更登记的依据，在１９８７年和１９８９年间又进行了重新确权，市政府、市国土局、省国土局明确盖章认可。市政府认为高院维持了市政府撤销００４３号土地证就是支持１９９２年给南新贸易公司颁发的００３号土地证是不成立的，这两个证没有任何的联系。
庭审中，本院对００３号土地证项下的土地权属问题和南新农场何时知道市政府给南新贸易公司颁发００３号土地证问题进行审查。
关于００３号土地证项下的土地权属问题。一审判决认为，１９８７年３月１８日海南省国土局已经盖章认可了南新农场和荔枝沟区公所签订的两份地界协议书，００３号土地证载明的四至范围都在南新农场的地界范围内，即００３号土地证项下土地的使用权早在１９８７年就被海南省国土局认可应归属于南新农场。南新农场在二审答辩中也称，１９７５年２号文不能作为变更登记的依据，在１９８７年又进行了重新确权。市政府对此提出反驳意见，认为根据１９７５年的２号文，争议地已整体交由南新贸易公司经营管理，国务院国办发［２００１］８号文规定，＂国有农场所属单位成建制移交给地方或者从国有农场成建制独立出来的，根据移交或批准文件，确认其国有土地使用权＂，争议地应归南新贸易公司，且该公司在１９９０年也取得房产证。经审查，本院认为，１９８７年地界协议书的由来，是由于南新农场前身原属三亚市办的五料场，后交农垦系统改名南新农场，办场和移交时未正式办理权属界线。因此，１９８７年在原自治州政府和市政府的领导下，组织两级政府有关部门参加的工作组，进行场地权属核定，也就是农场与地方之间土地界线的核定。本案所涉及的１９８７年３月１８日南新农场和荔枝沟区公所对国防公路以南的《地界协议书》，是南新农场与荔枝沟区公所之间的界线核定，不是对南新贸易公司与南新农场之间的界线重新确权。虽然双方所签订的《地界协议书》中，把南新贸易公司的用地范围划在南新农场范围内，但是南新农场与荔枝沟区公所之间的划界，并不等于把南新贸易公司的土地划归南新农场使用。况且，对００３号土地证项下的土地，南新贸易公司从１９７５年起就一直在管理使用，南新农场从未使用过，划界时南新贸易公司也没有参加。南新农场认为１９８７年的协议书是对南新农场与南新贸易公司之间的土地重新确权，理由不充分。一审判决以此协议书认定争议地应归属于南新农场，属认定事实不清，证据不足。
关于南新农场何时知道市政府给南新贸易公司颁发００３号土地证问题。市政府上诉认为，南新农场在一审起诉状中和二审中均表示１９９２年已经知道市政府给南新贸易公司颁证的事实。南新农场最迟也应于（２００５）三亚行初字第１８号行政判决作出的时间２００５年１２月２１日就已经知道了市政府向南新贸易公司颁证，但其却迟至２００６年８月１６日才向一审法院就市政府的颁证行为提起行政诉讼，已远超三个月的法定时效。南新贸易公司认为，市政府作出２３号决定时，南新农场已知悉市政府给南新贸易公司颁发土地证，其于２００６年８月１６日起诉已经超过法律规定的三个月的起诉期限。南新农场在一审诉状中和二审答辩中，明确表示其在１９９２年刚颁证的时候就知道了，为此农场当就提出异议，要求市政府纠正给南贸易公司的重复颁证行为。特别是三亚市土地管理局１９９５年作出关于双方土地权属争议的解决以前有关问题的通知，说明了土地证的效力属于待定状态，在高院（２００６）琼行终字第７５号行政判决生效之前，这种状态是持续的。本院认为，从南新农场的自认证据，可以认定其在１９９２年已经知道市政府给南新贸易公司颁发００３号土地证。至于土地证的效力问题，本案所诉的００３号土地证在这之前，没有哪个机关依法定程序予以撤销，其具有法律效力。
综上所述，本院认为，南新农场在１９９２年已经知道市政府给南新贸易公司颁发土地证，其于２００６年８月１６日才对１９９２的颁证行为提起诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条＂公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外＂及最高人民法院原《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条＂行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年＂的规定，南新农场的起诉期限在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》公布之日即２０００年３月１０日之前已经届满。南新农场在起诉期限届满后提起诉讼，人民法院应不予受理。一审法院受理并作出判决是错误的，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院（２００６）三亚行初字第２０号行政判决；
二、驳回南新农场的起诉。
一审案件受理费１００元，二审案件受理费５０元，共计人民币１５０元由南新农场负担。
本裁定为终审裁定。
审判长林某冰
代理审判员王华
代理审判员陈建
二００七年七月十二日
书记员赵道远
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