上诉人（原审原告）海口市美兰区X镇X村民委员会，住所地海口市美兰区X镇X村民委员会谭德下村。
法定代表人周某某，主任。
委托代理人陈某甲，原琼山市政协办公室退休干部。
被上诉人（原审被告）海口市美兰区人民政府，住所地海口市美兰区X路８号。
法定代表人李某，区长。
委托代理人宁伟雄，海口市美兰区大江山法律事务所主任。
原审第三人海口市美兰区X镇X村民委员会斗文经济社，住所地美兰区X镇X村。
委托代理人欧某某，主任。
委托代理人陈某文，海口市美兰区大江山法律事务所法律工作者。
原审第三人海口市美兰区X镇X村民委员会礼让西经济社，住所地海口市美兰区X镇X村。
法定代表人陈某乙，主任。
原审第三人海口市美兰区X镇X村民委员会礼让内经济社，住所地海口市美兰区X镇X村。
法定代表人廖某某，主任。
海口市美兰区X镇X村民委员会（以下简称演南村委会）因其诉海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）、第三人海口市美兰区X镇X村民委员会斗文经济社（以下简称斗文经济社）、海口市美兰区X镇X村民委员会礼让西经济社（以下简称礼让西经济社）、海口市美兰区X镇X村民委员会礼让内经济社（以下简称礼让内经济社）土地权属处理决定一案，不服海口市中级人民法院于２００７年１０月２５日作出的（２００７）海中法行初字第６３号行政判决，于２００７年１１月７日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年１２月１８日立案受理后，依法组成合议庭，并于２００８年１月９日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。演南村委会的法定代表人周某某及其委托代理人陈某甲，美兰区政府的委托代理人宁伟雄，斗文经济社的委托代理人陈某文到庭参加诉讼。礼让西经济社和礼让内经济社经合法传唤未到庭。本案经最高人民法院批准延长审限２个月至２００８年４月１８日，现已审理终结。
一审认定：争议地位于演南村委会南侧的罗创坡、大山坡，面积为２０８．４８亩，宗地号为０１－１１－０００９２Ｚ。四至为东至演丰东河，南至琼文公路，西至罗牛山农场橡胶园，北至演南村委会园地。在土地改革和＂四固定＂时期政府均没有将争议地划归某一方当事人。争议地现状为整块地均为演南村委会对外发包。在全面开展农村土地确权工作中，美兰区政府根据本案当事人的申请，依法进行了调查，并根据调查的情况召集各方进行调解，但各方无法达成协议。２００６年１２月２０日，美兰区政府作出（２００６）海美土权（７４）号《土地权属争议处理决定书》（以下简称（７４）号《处理决定》）。演南村委会和礼让经济社不服，向海口市人民政府申请行政复议，海口市人民政府经复议维持该决定，演南村委会不服，提起诉讼。
罗牛山农场自１９７７年后，在大山坡南侧靠琼文公路的坡地种植菠萝直至１９８４－１９８５年间，由于当时位于大山坡西侧的罗牛山农场橡胶地地块不整齐，原罗牛山农场场长邱凤创与原演南大队书记王仕光协商，演南大队将相邻于橡胶园东北角的土地换给罗牛山农场，罗牛山农场把位于大山坡南侧靠琼文公路原种菠萝的坡地换给演南大队使用。
一审法院认为，演南村委会为证明与斗文经济社发生争议的面积为４．４６亩的水田归其集体所有，提供原罗牛山农场领导出具的《证明材料》，从《证明材料》可以看出，罗牛山农场是将位于大山坡南侧靠琼文公路原种菠萝的坡地换给演南大队使用，但无法证实双方交换的坡地中包括争议地的４．４６亩水田，亦不能证明自１９８５年后争议的水田由演南村委会管理。虽然该争议的水田现由演南村委会对外发包，但演南村委会关于占有和使用争议的水田已超过２０年的主张缺乏事实依据。因各方当事人均无法提供有效的证据证明其权属，美兰区政府本着有利于村民生产和维护社会稳定，从实际出发，尊重历史，面对现实，依法确权的原则，作出《决定书》的行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。礼让西经济社和礼让内经济社同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，作为第三人参加诉讼并无不当。演南村委会诉请无理，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回演南村委会的诉讼请求。
上诉人演南村委会不服，上诉请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处理决定及海口市政府作出的复议决定，责令被上诉人对２．２３亩土地所有权属重新作出确权决定。其理由如下：一、斗文经济社一审开庭时经合法传唤未到庭，已放弃权利主张，法院不应判决土地给该社。二、被上诉人的《决定书》违反了土地确权的原则，一审维持错误。１、４．４６亩水田由上诉人对外发包长达１６年之久，现地上全部种植花卉，将其中２．２３亩确权给斗文违反从实际出发和面对现实的原则。２、１９７５年后斗文经济社不再管理和使用争议地，也未主张过权利，１９７７年至１９８５年由农场开荒种植菠萝，１９８５年同上诉人进行交换，争议地归上诉人使用并从１９８５年起承包给他人造林，１９９１年承包给他人作为种养之用。上诉人虽未能提供权属证明，但长期使用争议地是事实，应确权给上诉人。３、确权给斗文经济社不利于生产。争议地现由承包人种植花卉，确权给斗文会破坏生产。且影响承包合同的履行，上诉人无力承担违约责任，制造矛盾，影响社会和谐。且将３亩余水田中２．２３亩划给斗文，剩下的０．７亩无法使用，另四面皆是上诉人的土地，斗文要耕作连出入的路都没有。三、一审认定事实错误：其认为由原罗牛山农场领导出具的《证明材料》无法证实双方交换的坡地中包括争议的４．４６亩水田错误。该证明中称田地包括水田，因只有水田才交公购粮。既然１９８５年前是罗牛山农场占有使用，１９８５年交换给上诉人当然能证明自１９８５年后由上诉人管理使用。被上诉人将争议地确权给斗文经济社没有事实和法律依据，一审维持错误。
被上诉人美兰区政府答辩称，被诉处理决定是在各方当事人均没有任何合法确权证据、经组织争议各方当事人进行多次调解未果情况下，从有利于社会稳定、村民生产出发，尊重历史、面对现实依法作出，其认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人上诉无理，请求维持一审判决。
原审第三人斗文经济社答辩称：争议地是政府在土改时分给斗文村使用的，其村民从土改时一直耕作至１９７５年，后弃荒２年。从１９７９年开始又断断续续耕作。９１年礼让西村民在该地上种养，斗文经济社因此事与种养人一直产生纠纷，并多次向村委会及镇政府反映，但一直未得到妥善解决。２００４年确权工作开始后，美兰区X组织各方协调未果，由此区政府作出将争议地一半确权给斗文经济社的处理决定是尊重历史、尊重事实，是公平合理的。请求驳回上诉，维持被诉处理决定，维持一审判决。
二审经审理查明，各方当事人对在一审时已经质证的证据没有新的质证意见，一审认定的事实基本清楚，本院予以认可。二审庭审阶段，被上诉人的委托代理人提出争议的４．４６亩水田现状为荒地，无人承包。
另查，（７４）号《处理决定》认定争议地由斗文经济社耕作至１９７５年弃荒。
本院认为，虽然上诉人提供的罗牛山农场领导出具的《证明材料》不能直接证明双方交换的土地中包括争议的４．４６亩水田，但争议地现状完全由上诉人对外发包是事实，（７４）号《处理决定》对此也予以了明确认可，被上诉人的委托代理人虽为特殊授权，但其在二审庭审时关于争议地４．４６亩水田为荒地的新主张因与被上诉人以书面的处理决定明确认可的内容相矛盾，且无任何新证据予以佐证，本院不予采纳。同时，（７４）号《处理决定》也认定斗文经济社自１９７５年后不再耕作争议地，斗文经济社对处理决定未提出异议并请求维持，但在其二审答辩意见中却提出曾耕作至１９９１年，其新主张因与处理决定中认定的事实不同，且未提供新证据支持，本院亦不予采纳。另外，其提出对上诉人使用争议地曾有意见并要求有关部门解决没有提供证据支持，本院均不认可。
本案中，各方当事人均未能提供对争议地具有所有权的证据是事实，在争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属又调解不成的情况下，被上诉人依据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条之规定，根据具体情况作出处理意见，是行使行政自由裁量权的一种体现，本无可厚非。但同时该《规定》的总则部分第三条规定：＂确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。＂其作为总则条文，是对政府行使自由裁量权作出具体行政行为的一种限制。上诉人对争议地长期使用至今是不争的事实，而斗文经济社对争议地１９７５年后从未使用，对上诉人使用管理也未提出异议，在上诉人已将争议地对外发包由具体的承包人使用的情况下，被上诉人将其中的一半划分给斗文经济社，将可能对承包人的合法权益造成损害。该处理决定既不尊重历史，不实事求是，更不利于社会稳定和经济发展，是对自由裁量权的一种滥用，应予撤销。一审认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。上诉人上诉请求撤销一审判决及被上诉人作出处理决定有理，本院予以支持，但其关于撤销海口市政府作出的复议决定的请求，因海口市政府不是本案当事人，且依据法律规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。故上诉人诉请直接判决撤销海口市政府的复议决定没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第４目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼＞若干问题的解释》第五十三条、五十六条第（四）项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院作出的（２００７）海中法行初字第６３号行政判决。
二、撤销海口市美兰区人民政府作出的（２００６）海美土权（７４）号《土地权属争议处理决定书》。
三、海口市美兰区人民政府应重新对本案争议地作出土地权属争议处理决定。
四、驳回上诉人的其它诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币１００元由海口市美兰区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
代理审判员王立雄
代理审判员叶珊茹
二○○八年二月二十二日
书记员石磊
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