中国语境中公共利益的物权法界定

　　公共利益在法学和法律表达上本来就是个难题。在我国物权法从一波三折到呼之欲出之际，如何回应实践中对房屋、土地的征收、征用制度的殷切期待，适当地在物权法中加以表达，是一个虽然很难但却无法回避的难题。

　　说这是个难题，首先是因为公共利益在概念上，指的是一定范围内不确定多数人的共同利益，具有高度的抽象性、内容的不确定性、变动性、以及受益对象的不确定性。这个特征导致了法律界定上的困难。其次是因为，我国当前的经济社会体制改革牵涉到公共权力与私人权利之间复杂的互动与此消彼长，法律上的公共利益表达需要考虑这种社会转型的中国语境，需要妥适回应社会中各方面的利益诉求。

　　本来，对公共利益进行界定主要是行政法、经济法等公法的任务。但是，在我国从计划经济走向市场经济的体制变迁过程中，市民社会是在一个逐渐开放的政治空间里逐渐发育、成长起来的。物权法作为一部国家基本法律，是安排体制改革与社会转型的重要工具。因此，我们不得不知难而进，通过物权法这一私法基本法的协力，完成公共利益的法律界定。当然，必须指出的是，即使通过物权法对公共利益加以界定，仍需赋予政府在公共利益认定上的一定自由裁量权，以充分有效地促进公益。在我们这样一个发展中大国，在当前的经济快速发展与社会转型时期，这也是非常必要的。

　　公共利益制度的重要体现是私有财产的公益征收、征用及补偿制度。这可以说在私人权利与公共权力领域之间，筑起了一道坚实的“防火墙”，是保护个人财产权的必要法律机制。在物权法中界定公共利益，主要就是通过公益征收、征用制度，建立私人利益对公共权力的防御机制，集中表现为《物权法草案》新近修改稿第47条征收制度和第48条征用制度的规定。

　　在公益征收、征用制度中，公共利益与私人利益的关系表现为：两者之间存在不可调和的冲突，因此不得不通过剥夺、牺牲私人财产权的方式，来实现更重要的公共利益。但是，这不意味着剥夺私人利益，因此在剥夺私人财产权的同时，仍需要给予利益上的补偿。观察《物权法草案》前后数稿在征收征用制度上的变化，主要也是对补偿制度进行了一定的完善。

　　在物权法上界定公共利益，还应当注意另一个基本国情。在国有土地使用权领域，政府垄断着土地资源供应的一级市场。就是说，各级人民政府作为土地使用权出让市场的唯一卖方，向市场供应土地资源。这使得土地的利用，无论是为了公共利益目的，还是商业目的，都须经过政府的“有形之手”才能上市。对于集体所有土地或者已经存在、设定土地使用权的国有土地来说，这个“国有化”的环节实际上也是通过征收制度来完成的。在补偿制度不完善的情况下，这一体制导致了实践中各种商业利益“借道”公共利益，侵犯群众利益的现象。人民群众对此反响强烈，理论界也多有呼吁，认为物权法应当明确将商业土地开发排除在公共利益范围之外，也就是说，不能为了商业利益的需要而征收集体或者个人所有的财产。

　　这种意见当然是很有道理的。但是，在我国的土地使用权流转制度没有发生根本改革的情况下，将商业开发全盘排除出公共利益的范畴，可能会在实践中造成很大的困难，会制约地方经济的发展。

　　这实际上牵涉到对公共利益与个人利益的认识问题。虽然说在城市营造绿地、公路、桥梁等公共基础设施、教科文卫设施确实符合公共利益，但是招商引资、兴办商业在为投资者带来回报的同时，也促进当地经济的繁荣、提高人民生活水平、增加政府财税收入，并改善本地公共建设，从长远来看，也不能说有悖于公共利益。因此，在我国当前经济快速发展、法治逐渐完善的阶段，在物权法中建立基本的征收、征用听证制度，并完善对被征收人的充分补偿制度，也不失为在现阶段完善公共利益制度的权宜善计。

　　可以说，物权法中的公益征收补偿制度是个人权利制衡公共权力的最后堡垒。如果允许在没有公平补偿的情况下强制剥夺私有财产，公益征收制度就会异化为侵犯群众合法权益的制度暴力。

　　更重要的是，如果没有公平补偿的要求，就失去了对政府的成本制约，也就根本不能保证被征收的财产能够用于更重要的用途、更重大的利益。这与公共利益的宗旨，就完全背道而驰了。

　　（以“公平补偿避免公共利益被盗用”为题，发表于《第一财经日报》2006年8月24日）

　　中国人民大学民商事法律科学研究中心研究人员·李富成