农村集体土地所有权制度变革的立法选择

    [摘　要]我国在改革开放之初选择农村土地集体所有权形式，实行20多年以来产生了诸多问题。本文通过对几种改革思路进行分析，认为农村集体土地所有权国有化改革和私有化改革同样无法克服很多弊端。而集体土地所有权形式本身是一种兼顾效率和公平的科学的物权制度安排，只要对现行的集体土地所有权制度进行完善，同样可以解决实践中遇到的问题。同时本文还就农村集体土地所有权主体进行分析，对农村集体土地所有权行使机构提出初步设想，以期能对完善我国集体土地所有权制度有所助益。

    [关键词]集体土地所有权 国有化 私有化

    我国目前实行农村土地集体所有权制度，这一制度在立法中的不足以及在实践操作中的弊端已日益暴露出来，并且已经相当地侵及到农民利益。学术界一直以来都以强烈的责任心，敏锐的视觉和高度的热情关注着农村的土地问题。自80年代中期以来，对集体土地所有权制度的变革大致提出三种思路：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；[1]二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是在坚持集体土地所有权的前提下，完善并确立真正意义上的集体土地所有权。对于农村集体土地所有权中存在的问题，这三种改革思路都有其积极的意义。但我认为，采取农村土地国家所有权形式和个人所有权形式同样无法克服诸多弊端，坚持并完善现行的集体土地所有权制度才是唯一正确的选择。

    一、对农村集体土地所有权制度国有化改革和私有化改革思路之分析

    （一）土地国有化思路之分析

    对农村集体土地所有权进行改革，实行集体土地国有化有其积极的意义。首先，国有化符合社会主义的本质要求，能够获得我国政治经济体制的支持。我国是社会主义国家，实行社会主义的政治经济制度，而公有制是社会主义的本质特征之一，土地归国家所有就是公有制在农业中坚持社会主义的体现，因此实行土地国有化不存在政治障碍；其次，土地国有化有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调控；再次，实行土地国有化可以避免土地集中难的问题，有利于农业生产的规模经营。尽管如此，但是土地国有化也存在许多弊端：1.从功能分析的角度讲，土地国有化未必能更好地保护农民利益。所谓功能分析就是指我们在创设或改革一项制度时，首先应当考虑这项制度是为了保护谁的利益，是为了解决什么问题而存在的，它应当具有什么样的功能。对于农村集体土地所有权制度进行改革而言，首先应当明确，说到底是为了保护农民的利益，是为了保障农民更好地生存和发展的权利，因而才需要解决农民与土地的问题。只有在这个前提下分析土地制度改革，才能得出正确的结论。我国目前正处于社会转型期，政治体制改革尚在进行中，政府职能模糊不清，政府官员行为的法律界限不明确，依法行政的执法意识淡薄，在这种情况下，将农村土地所有权变为单一国有，极有可能产生两种不良后果：（1）国家的财产不能得到合理的利用，有效的管理和保护；（2）国家随意对农民进行直接干预，忽视并侵害农民利益，使农民的土地所有权利不稳定，从而造成公权对私权的干扰比现在有甚之而无不及。这与农村集体土地所有权制度改革的初衷是完全背道而驰的。

    2.从改革的可行性来看，国家收购资金和国家管理费用会使改革成本过重，难以实行。土地是农村最重要的生产资料，是农民最基本的生活保障，我国稀缺的土地资源更是承载了九亿农民的生计，土地就是农民的安身立命之本。因此要对农村集体土地实行国有化，必须确保不挫伤农民的生产积极性。纵观各国的土地变革，国有化无谓乎两种方式：（1）国家公权干预，强制性的无偿剥夺。以无偿剥夺的方式国有化，会使国家和农民的关系恶化，极大地挫伤农民的生产积极性，这种方式不可采用。（2）由国家作为买方，以土地的市场价格为对价收买农地归国家所有。以收买方式国有化，从理论上讲是不会挫伤农民的生产积极性的，但是需要巨额的收购资金，根据我国的国情，国家财政是无法承担这笔资金的，退一步讲，即使财政能负担的起，在具体的操作过程中，收购价款能否真正落实到农民手中也颇值得怀疑，故以收买方式国有化因成本过大且落实困难也行不通。

    另外，如果实行农村集体土地国有化，土地规模就会很庞大，客观上需要设立层层的组织机构，来提高对土地的管理效率，又需要设立相应的监督机构，因为这些土地管理机构和监督机构是非营利性的机构，设立这些部门新增加的费用将以各种形式最终摊派给农民，从而加重农民的负担。这是实行国有化改革的又一成本。尽管土地国有化符合规模经营的要求，但由于当前法律制度不健全，政治体制改革相对滞后以及管理不科学产生的副效应，可能不仅无法使规模效益突显出来，反而徒增经营成本和农民负担，激化社会矛盾。

    综上所述，农村集体土地所有权的国有化存在很大弊病，不仅由于改革成本过重难以实行下去，而且即使予以实行也未必能使土地效益大大提高，使作为集体成员一份子的农民的权利得到应有的保障，最终难以实现土地改革的目的。

    （二）土地私有化思路之分析

    对农村集体土地所有权进行改革，很多学者持有取消集体土地所有权，实行农村土地归农民所有的私有化观点。这种观点之所以日益变为更强烈的声音，是因为土地私有化有显而易见的优点。首先，土地私有可以使农户取得完整的土地所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农民的利益得到应有的保障；其次，由农户享有土地所有权，因其较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限度地激发农户的生产积极性。但是就我国现实的国情而言，农村土地私有化是行不通的。

    1.农村土地私有化与社会主义国家的本质要求不符。如前所述，我国实行社会主义的政治经济体制，公有制是社会主义的本质特征之一，生产资料公有就是社会主义性质在经济制度上的具体表现，而土地无疑是经济领域中最基本的生产资料和农业生产中最基本的生产要素，故土地公有是社会主义制度在农业生产中的本质要求。公有制包括国家所有和集体所有，现行的农村土地集体所有权制度仍属于公有制的范畴，但如果实行土地私有化，将集体所有的土地转归农户私有，就会动摇社会主义的根本经济制度，违背社会主义本质特征的要求，甚至背离社会主义道路的方向，“所有权远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵。”[2]因此，实行土地所有权的变革必然要受到基本政治制度的刚性约束，只能在现有的政治经济格局下进行，否则只能因为缺乏政治上的支持而搁浅。

    2.土地私有化难以实现我国农村土地承载的特定社会功能。我国虽然地域广阔，但农村耕地仅占世界的7%，而人口则占到世界人口的22%，土地资源是相当稀缺的，故对土地资源的配置就显的尤为重要。配置的好，可以使土地资源得到合理有效的利用，实现土地效益的最大化，使广大农民过上安康富足的生活；配置的不好，轻则导致土地效益下降，土地资源的浪费，重则会影响九亿农民的生计，十几亿人口的粮食问题乃至引起整个社会的动荡。在现行集体所有的配置方式下，只要采取灵活的使用方式，即可以使广大农民得到基本的生活保障，又不会影响土地效益的发挥，而如果采取个人所有权的配置方式，在土地流转的过程中，必然有一部分农民要失去土地，最先失去土地的农民可能会有两种：一种是极需资金的农民，如因为子女入学或家庭成员生病而在短期内需要大量资金，不得已将土地出卖；另一种是耕种的专业技术水平低，在竞争中被淘汰的农民。随着农业竞争的日趋激烈和规模经营的大势所趋，可能会出现大批这样的失地农民。他们将面临两种生存选择：一是依靠健全的社会保障机制获得基本的生存需要。但我国目前的现实情况是社会保障机制很不健全，对于广大农民来说，诸如养老保险、医疗保险等概念少有听闻，土地才是他们最后的保障。二是通过转入二、三产业在竞争中自谋生路。而我国人口众多，就业形势本来就很严峻，竞争非常激烈，失地农民的生存能力原本就低，让他们在这种环境中谋生是很困难的，况且如果数量众多，社会是无法接纳他们的。因此，依照现有的国情，采取土地个人所有权的配置方式是非常不理智的，会直接导致部分农民的生存危机和一系列后续的社会问题。

    3.土地私有并不必然导致土地效率的提高。我国土地资源稀缺而农业生产的效率又很低，这正是迫切需要改革土地制度的重要原因之一。持土地私有化观点的学者所提出的主要理由也是针对土地效率的。他们认为，土地效率低是由于土地所有权归集体，而土地使用权被平均分配到个体农户致使无法形成农业生产的规模经营所导致的，所以只要土地归个人所有，农户就可以自主处分属于自己的土地，土地便可以自由流转、合并集中，最终形成农业生产的规模经营，提高土地效率。

    事实上，土地私有并不是提高土地效率的充要条件。我国地少人多，而且在相当长的一段时期内，绝大部分农民增收还只能依靠农业，甚至很多农民的基本生存还离不开土地，所以农民的惜地心理是很强的，不到万不得已他们绝不会轻易放弃土地，尤其是在没有其他增收途径的情况下。因此即使土地归私人所有，在短期内也很难畅通的流转起来，形成规模经营而提高土地效率。只是从长远看，土地私有为规模经营奠定了制度基础。另外，根据一些学者对各国的土地制度的比较研究，发现土地私有的效率也是有条件的，若管理的不好，不仅无效率，反而会导致土地的巨大浪费。[3]因此，土地私有并不必然导致土地利用效率的提高，以此为主要依据，主张以农村土地个人所有权取代农村土地集体所有权的理由是不充分的。

    综上所述，农村集体土地所有权国有化和私有化的改革思路，虽然都有其积极的意义，但也存在着种种疑问和困难，主要集中在三个方面：制度本身的合理性、制度贯彻的可行性、制度所能产生的实际效果与预期目的的差距。如果无法克服这些弊病和困难，这两种改革思路就都不能成为明智的选择。

    二、坚持并完善农村集体土地所有权制度

    我国在改革开放中选择农村土地集体所有权形式，从理性的角度讲，是一种具有合理性的制度设计。每一种物权制度安排的目标，都应是既能保障公平，又能促进效率，并在两者之间求的一种平衡。土地作为一种重要的物权客体，对其所有权制度的设计自然也不例外。既坚持保留集体所有权，又实行土地分散利用，创设可流转的财产权利的制度，即出让土地使用权和其他类似权利出让制度。这种出让的土地使用权基本上相当于其他国家的土地所有权，但又不等于所有权，使集体在必要时对土地利用权利作出调整。既解决与市场经济相适应的土地资源有效配置问题，又兼顾公平问题，防止矛盾的出现和激化。[4]而我国的农村集体土地制度实行到现在，问题重重也是有目共睹的。并非是集体所有权形式本身不可行，而是这种所有权形式是我国在实践中慢慢摸索出来的，没有成功的制度范式可以借鉴，对具体制度的设计还有许多不完善的地方。如对集体土地所有权主体、权能界定不清，对集体土地所有权的行使机构、行使程序规定不明确。因此，只要完善现行的农村集体土地所有权制度，相信基本上能够解决实践中遇到的问题。从而避免由于国有化、私有化激进式改革所可能引起的社会动荡的风险，而且这种逐步完善的渐进之路也容易为大家所接受，符合我国一贯的改革思路。下文是对集体土地所有权几个具体制度设计的思考。

    （一）农村集体土地所有权的主体

    1. 农村集体土地所有权的主体是农民集体一直以来，对集体土地所有权主体并未形成统一的认识，主要分歧体现在：（1）集体土地归农民集体所有；（2）集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组（以下统称为农村集体组织）所有。

    集体土地归农村集体组织所有的观点，既与我国现行立法不符，也与农村土地改革的目标相悖。我国现行宪法、民法通则、土地管理法和农业法均明文规定我国集体土地所有权的法定主体为“农民集体”，如1998年《土地管理法》第8条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”第10条规定“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”，该法条对集体土地所有权制度做了三个层次的科学规定，即乡（镇）农民集体土地所有权；村农民集体土地所有权；组农民集体土地所有权。[5]明确了集体土地经营管理者为三种，即乡（镇）农村集体经济组织；村农村集体经济组织或村民委员会；组农村集体经济组织或者村民小组。根据我国法律，可以得出如下结论：集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员所有，也不属于哪一个农村集体组织所有，而只能属于“农民集体”所有。

    2.对“农民集体”的正确理解

    农民集体是指一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员。其一，一定社区范围内的全体成员，根据现行立法系指乡、村、村民小组三级农民集体。从历史与现状予以考察，一定社区范围应统一以村为单位进行界定，因为村一级的农民集体是全国三级农民集体中的主体，向这一级主体靠拢改革成本最小。其二，一定社区范围内的全体成员系属有农村户籍的现存人员。首先，社区农民集体成员资格须与其户籍相联系，因为社区居民还包括城镇非农业人口及本社区农民集体以外的农业经营者。其次，集体土地所有权只能由社区农民集体之现实生存成员享有。其目的在于确保集体土地社会主义公有制性质和为每一个农村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社会公平之实现。其三，一定社区范围内的农民集体全体成员不是一个具有独立法律人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人共同体，其权利义务由组成共同体之全体成员承受，不由个别成员承受，亦不由团体独立承受，因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式———群体形式享有所有权。[6]

    （二）农村集体土地所有权的行使机构

    在实践中，行使农村集体土地所有权的机构有两种：一种是由全体成员组成的村民会议（或村民代表会议）；另一种是以村集体经济组织（或村民委员会）为代表的其他集体组织。这两种机构在行使集体土地所有权时有三种关系形态：1.平等的分工合作型。村民会议享有特别事项的决议权，其他集体组织享有一般事项的决定权（特别事项与一般事项是以有关土地权利的重要性为标准划分的），村民会议与其他集体组织各司其职，平等合作。2.权力机关与执行机关型。村民会议为权力机关，其他集体组织为执行机关，有关土地权利的一切事项均由村民会议作出决议，由其他集体组织负责实施，其他集体组织受村民会议监督，对村民会议负责。3.分工合作关系与监督关系并存型。分工合作关系——村民会议对特别事项进行决议，其他集体组织对一般事项进行决议；监督关系——村民会议对其他集体组织就一般事项做出的决定享有监督权。

    我认为第三种关系形态最具有合理性。村民会议是全体成员大会（或成员代表大会），不可能随时召开，故不能对有关集体土地所有权的每一事项做出议决，这就使分工有了存在的必要性；但仅有分工是不够的，还必须赋予村民会议监督权，理由有二：一是可以更好地体现所有权人——农民集体的共同意志。农村集体土地所有权的主体是农民集体，集体土地所有权的行使必须体现农民集体成员的共同意志和利益，而不是个别人或组织的意志和利益，[7]村民会议（或村民代表会议）与其他集体组织相比，无疑是形成全体成员共同意志的最好形式。二是能为集体成员提供有效的救济途径。村民委员会、集体经济组织及其管理人员作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员有权请求人民法院撤消。这种司法救济的途径对于广大农民而言，并不是理想的选择，他们由于种种原因——自身法律知识的欠缺，对司法公正的怀疑以及诉讼成本过重，一般不愿意诉诸于法院，除非是受到严重的侵害。因此，赋予村民会议对其他集体组织就一般事项做出的决定享有监督权，就是要为集体成员提供一种更能有效可行的救济途径。集体成员对村民委员会、集体经济组织及其管理人员作出的决定认为侵害其合法权益的，有权请求村民会议审查，作出维持或撤消的决定，对村民会议的决定不服的，有权请求人民法院撤消；或直接请求人民法院撤消。对于广大农民而言，启动村民会议保护自己的合法权益显然要比启动诉讼程序容易的多。在通过村民会议仍得不到救济，或村民会议直接作出的决议侵害集体成员合法权益时，再启动诉讼程序也为时不晚。

    如前文所述，村民会议是全体成员大会，其行使监督权也不可能任意启动，也即并非每一个集体成员只要认为其合法权益受到侵害就可以召集村民会议，那么究竟由谁来决定异议是否交由村民大会审查，这个问题可以考虑充分利用民间调解组织。如华北许多农村都有专门解决纠纷的调解委员会（或调解员），这些调解员通常由曾在外面工作过，现在又退休在家的本村人员自愿担任，他们都是不属于村民委员会或集体经济组织的自由人，因在解决纠纷时富有经验且处事公允而逐步树立起自己的威望，为村民们所接受。如果调解委员会认为集体成员提出的异议成立，就由其来召集村民会议；反之，集体成员可以直接向人民法院起诉。

    [参考文献]：

    [1] 吴汉东（主编）：《私法研究》（第2卷），中国政法大学出版社2002年版，第161页。

    [2] [德] 罗伯特·霍恩等：《德国民商法导论》，楚建译，中国大百科全书出版社1996年版，第189页。

    [3] 柴强：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第13页。

    [4] 高富平：《物权法原论》（上册），中国法制出版社2001年版，第49页。

    [5] 丁关良、周菊香：“对善农村集体土地所有权制度的法律思考”，载《中国农村经济》2000年第11期。

    [6] 王铁雄：“集体土地所有权制度之完善”，载《法学》2003年第2期。

    [7] 金俭：“关于农村集体土地使用制度改革的法律思考”，载《政治与法律》1995年第4期。

    王利玲