采矿权的用益物权性研究

    [摘　要]本文对采矿权用益物权性研究立论、分析的基点是“提纯”后的采矿权，即将矿地使用权从采矿权中独立出来，把目光直接聚焦到采矿权本身，而不是其上位概念——矿业权或复合性的权利。通过对社会发展现状的实证研究论证采矿权已逐渐退去其原有的较强的公力色彩，向私权配置方式转变，不应将其作为准物权抑或特许物权甚至债权看待。采矿权是国家为实现矿产资源充分利用的目的基于采矿权客体的特殊性涉及到国家的战略利益和社会公共利益而对其在诸多方面课以公法上义务的一种“特殊”的用益物权。只有当采矿权制度切实发挥其功效后，我国才可以真正建立起可流转的，符合经济发展趋势，实现资源的优化配置和效益最大化的矿产资源物权制度。

    [关键词]采矿权 用益物权 准物权 特许物权 实证研究

    在长期计划经济体制下，我国一直实行的是由国家拨款进行采矿、探矿的管理和运作模式，但在改革开放后，随着国门的进一步打开，这种模式已不能适应社会主义市场经济发展的需要。我国逐渐走向国家所有、分散开采、利用矿产资源的道路。1994年3月26日，国务院发布的《矿产资源法实施细则》中最终对采矿权下了个明确的定义：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。”采矿权人依法对自己采出的矿产品享有占有、使用、收益和处分的权利。自此，根据现行的《民法通则》和《矿产资源法》，我国最终创制了采矿权制度。

    虽然采矿权制度的确立已有十个年头，但是对采矿权定性的讨论却并未随着时间的推移而偃旗息鼓。究其原因，我认为是传统理论在探讨采矿权的权利属性时，一般是把目光放在采矿权和探矿权的上位概念矿业权上，而从未把目光聚焦到采矿权本身。尽管如此，对于矿业权的性质，学者们之间的分歧也较大，我妻荣、梁彗星等学者把矿业权归为用益物权（或准用益物权）。[1]而江平先生认为属于债权，[2]崔建远教授将矿业权和渔业权、取水权等众多权利统称为准物权，[3]甚至有学者因为矿业权的国家授予性称之为特许物权。我认为：矿业权的物权性应该是毫无疑问的，因为矿业权优先于普通债权，当债权的特定标的物成为矿业权的客体时，矿业权可以基于优先效力破除债权，使已成立的债权归于消灭。而且早在古罗马时代，矿产资源已被看成物的范畴，我们可以从所有权、他物权的法律规定中引伸出最古老的矿业权（采矿权）意识。[4]而在市场经济条件下，崇尚物的自由流转以期最大限度的发挥它的经济效用是发展的必然，对社会现实的准确把握并具有一定程度的前瞻性恐怕是法学家必须具备的素养。对“特许”二字的纠缠不休似乎有“一叶障目，不见泰山”之嫌。况且如果说采矿权因为公权利介入而有理由将之归类为特许物权，那么翻开我们现行的《民法通则》抑或即将出台的《物权法》，甚至任何一个标榜自由、民主的国家的民法典，又有哪一款哪一条没有体现公力色彩。暂不论国家为了维护政治、经济秩序的必要需要对权利进行某种程度规范、限制的内在动因，恐怕任何实然性的权利本身就是国家赋予的这一点也是我们民法学者不愿意承认又不得不直面的事实。所以特许物权的概念过于含糊、笼统，不具有科学性。似乎不足以作为一分类的标准。所以，讨论的焦点主要还是应该集中在用益物权和准物权上，但是无论是梁先生还是崔教授主要都是通过对复合权利——矿业权（而不是采矿权）的相关特征的说明来决定采矿权的性质。比如崔教授在他的《准物权》一书中，列举了7条理由[5]来具体论述准物权与用益物权的区别，实际上这些理由中适合矿业权的仅有3条，那么，这三个区别是否就足以将作为矿业权下位概念的采矿权排除在用益物权之外呢？以下结合社会发展现状予以逐条说明：

    1、“权利客体不具有特定性”

    崔教授在文中提到：探矿权的客体是特定矿区或者工作区的地下部分及附存其中的未特定的矿产资源。权利客体不具有特定性，而用益物权的客体是特定的。此为矿业权与传统用益物权的区别之一。但很明显这个结论并不适用采矿权。众所周知传统理论的矿业权包含探矿权和采矿权两类。因为崔教授是把矿业权作为讨论的对象，所以得出这个论证是顺理成章的。但是如果研究的对象是采矿权，这个结论就有待商榷了。采矿权和探矿权虽然同样都是作为矿业权的下位概念，但两者并非没有区别，采矿权是以特定地域的矿产资源为客体的，这点从对矿产资源的开采实务的了解中就可以得出。换句话说，采矿权的权利客体具有特定性。所以若仅为采矿权定性，这条似乎不能作为反驳采矿权用益物权性的有利论据。

    2、“在权利构成方面，矿业权具有复合性。”

    《准物权》一书中提到：矿业权一方面的权利为在特定矿区或者工作区内勘探、开采矿产资源之权，另一方面的权利则为特定矿区或工作区内的地下使用权。权利是复合的，不同于传统的用益物权。这种结果的推出实际上是因为不止矿业权是复合的，涵盖采矿权、探矿权。而且传统理论中的探矿权和采矿权也是复合型权利。由于矿产资源深埋于地下，探矿、采矿不可能不触及地面。因此这两类权利中分别又都包括了矿地使用权。但是在实际操作中，权利人取得采矿权的同时并非当然取得矿地使用权，仍然需要到相关部门办理土地使用权的审批手续。即我们通常所说的矿地使用权必须另行取得。若矿区位于国有土地上，矿业权人到国有土地管理局办理土地使用权出让及登记手续，领取矿地使用权证，取得矿地使用权；若该土地为荒漠等非耕地，土地使用权通过行政划拨方式产生；若该国有土地为耕地，土地使用权通过出让方式取得，矿业权人支付土地使用权出让金。矿区建于集体所有的土地上时，国家首先将该土地征为国有，然后由国有土地管理局将土地使用权出让给矿业权人，矿业权人支付土地使用权出让金。[6]所以，我认为完全应对采矿权或探矿权予以提纯，将矿地使用权从探矿权和采矿权中独立出来。这样在矿产资源权利群中就包括自物权——矿产资源所有权[7]以及他物权——矿业权。在矿业权下又具体细分为探矿权、采矿权和矿地使用权。所以要探讨采矿权的具体权利归属，就必须建立在讨论的对象是“提纯”后的采矿权这个前提下。这也是本文对采矿权用益物权性研究立论、分析的基点。

    3、“权利具有公权色彩”

    无可否认，采矿权是公法化的私权。而传统民法上的物权大体上是典型的私权，以私法自治为原则，较少公权的干预。这是由于采矿权的客体——矿产资源的有限性、不可再生性、战略性等特点决定的。因为涉及国家战略利益和社会公共利益，所以不同于典型私权而具有鲜明的公法干预倾向：权利的取得需要行政特许，转让、处分等诸多方面被课以公法上的义务，甚至连放弃权利或者权利因期限届满而消灭都要及时向原登记机构办理有关证照注销手续，并且许多采矿权纠纷（如采矿权授予许可的纠纷）都是通过行政诉讼途径来解决的，并非通过民事诉讼机制。[8]但这都无法抹杀采矿权所具有的绝对性、排他性、优先性。法律明确规定不允许在同一矿区或工作区内同时存在内容相同的采矿权。而且采矿权作为一种资源利用物权。以自然资源为客体，以获取自然资源为目的。从采矿权源自所有权人的许可这方面来看，它也的确属于用益物权，且属于地役权范畴（即属获取权）。只是传统物权法中的用益物权大都是以个人所有权为基点，其价值在于平衡个人所有和用益物权人之利益，而不同之处在于我国矿产资源的所有权人是国家，采矿权的设定是实现国家所有权的主要途径和手段。[9]甚至可以毫不夸张的说，只有当采矿权制度切实发挥其功效后，我国矿产资源才可以真正建立起可流转的，符合经济发展趋势的矿产资源物权制度。所以采矿权是国家为实现矿产资源充分利用而形成的一种“特殊”的用益物权。它的“特殊”之处在于由于矿产资源的特点决定了采矿权的价值定位的特殊，既要保护采矿权人的利益，同时也要兼顾到国家和社会的公益，所以只有通过统一规划、许可使用、严格规范来实现自然资源的合理有效利用。这也就是采矿权的公权性较浓的原因，但不能据此就将它排斥在用益物权的大门之外。而且根据《物权法草案》（王利明版）第一百六十条的规定：设立宅基地使用权，应当经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同样是公权利介入，所有权人同样可为国家[10]，为什么用益物权不因此与宅基地使用权划清楚河汉界呢？再者采矿权现在虽然主要是由民事特别法或行政法规定，作为对特殊的自然资源予以控制和利用的权利。但是权利主体对这种自然资源的控制和利用以及从这种控制与利用中获得经济利益的特征与一般用益物权无异。对这些权利的保护，一般情况下同样按照物权法的相应规定。所以采矿权充其量是一个国家出于环境和社会公益考量而给予较多公权限制的私权。

    其次，也有学者提出：由于自然资源在当代社会中的重要性，现代国家加强了对它的控制和利用。采矿权的取得与变动不是按照民法典或物权法所规定的物权变动的一般方式，而是按照行政法或民事特别法的要求进行的。即通常所说的“申请加审批”的方式。同时权利人缺乏自由转让和处分这些权利的自主权。但是我们可以通过对“申请加审批”方式的分析得出这种权利授予方式将带来较大的外部负效应。获得采矿权要交纳“三费”——资源税、矿产资源补偿费以及矿地使用费。但是较之与矿藏开采的丰厚收益相比，开矿前期投入的费用是非常少的。以矿地使用费为例。根据《实施细则》的规定：每平方公里矿地每年的使用费仅为1万元。所以摆在采矿权人面前的实际上就是稀缺的资源，低廉的人工，微薄的费用，当然还有巨额的利益回报，也就是说这是一个一本万利的买卖。而能否取得采矿特许权是由国家的相关部门或者准确说是由具体的某些个人研究决定的，政府的官员首先是追求自身利益的经济人，甚至政府机构本身也不是一个无自身利益的超利益组织。在某种程度上它将政府官员的利益内在化为政府利益。政府是否会为一些有影响的特殊利益集团所左右呢？政府机构效益低下是否会影响权利的行使？甚至单纯的审批方式是否真的能实现权利的优化配置？……凡此种种问题我觉得都是值得探讨的。而且即使排除暗箱操作的考虑因素，完全采取申请在先的原则也会使一些技术、资金、管理处于优势地位的矿山企业因为他人捷足先登而无法取得采矿权，无法实现资源的优化配置和效益的最大化。矿产资源的开发要遵循价值规律，建立产权市场，即有意向开发矿产资源的企业为了获得采矿权，必须通过市场，向资源的所有者（即国家）购买采矿权。所以采矿权单纯由行政授权、无偿取得、不得流转的制度抹煞了采矿权的趋利特性，不利于行政公开透明，并且不能充分地发挥市场配置资源的作用，这是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因。所幸的是在现实生活中，国家已经意识到了单纯“申请加审批”方式带来的种种弊端，在部分地区[11]已经开始采用招标投标-审批-登记或者洽谈-审批-登记发证的模式，由开发方案优越的投标人或价高的买受人取得采矿权。当然为了防止采矿权“炒卖”的可能性，使这种流转在给权利人带来利益的同时又能保护国家的利益。我国完全可以借鉴国际上通行的作法，对采矿权的流转进行了必要的限制，建立健全资质审查制度，同时通过行政法律规范完善采矿权的流转登记、审批制度，但是对采矿权辅之以公法规范并不是授人以柄，要以此否认采矿权的用益物权性，而是为了防止私权滥用，使采矿权真正成为可持续发展的“绿色物权”。同时采矿权也并非绝对禁止转让。作为一种财产权，多数国家在法律上都规定了采矿权允许转让。如《法国矿业法典》、《巴西矿业法典》、《日本矿业法》等都作了类似的规定。我国在采矿权制度设立之初并无采矿权的二级市场，1986年的《矿产资源法》并未以使之物权化的指导思想规范采矿权，对采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度，国家对地质勘探、开采工作的大量投入却被各种形式的矿山企业无偿占有，严重侵害了国家利益。随着土地使用权有偿出让制度建立后，对采矿权按照物权化模式的构建出现了可能并将之付与实施。因此修改后的《矿产资源法》改变了采矿权绝对不可转让的规定，以矿产资源的有偿使用为核心， 在法律法规允许的范围内，采矿权可以通过出让、转让、出租、抵押等方式进入商品流通领域，而且因企业合并、分立、与他人合资、合作经营或因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人，但根据法律的规定，转让采矿权不得倒卖牟利。同时在实际操作中，也正在此基础上探索进一步扩大转让的范围，增加转让的类型的可行性。这是市场经济国家的通行做法，也符合我国经济发展的必然要求。所以采矿权已逐渐退去其原有的较强的公力色彩，向私权配置方式转变。同时，我认为虽然大部分被称之为准物权的权利都是由特别法或行政法律法规予以规定的，但是准物权其实与典型物权——用益物权之间并没有不可逾越的天堑。因为自罗马法以降，民法学家普遍遵循物权法定原则。物权的种类、内容必须由民法典或者其他民事普通法明确予以规定。所以通常所谓的准物权其实是尚未在民法典或民事普通法中予以条文化的实质的用益物权。采矿权与用益物权具有亲源性，如采矿权人仅能在许可证规定的范围内，对特定范围内的他人（国家）之物——矿产资源为占有、利用和收益，无疑是一种定限物权。采矿权的享有和行使以对不动产——矿产资源的占有为前提。采矿权人对权利之享有不需事先拥有其他财产权，可见采矿权是独立的物权。这些都符合用益物权的特性。但是争议最大的是采矿权人在交付了低廉的相关费用后，通过开采行为，在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源，最终使国有资源易主，国家空有所有者之名。从而使它与旨在用益而不是消耗和处分财产的他物权有了本质的区别。[12]因此也有学者把“在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源”作为矿业权或者准确说采矿权区别于他物权的本质特征来看待的。其实这个区别本质上已经超出了采矿权的用益物权性和准物权性之争。因为即使把采矿权归入准物权，仍不能圆满解决这个问题。因为准物权（quasi-property）不是属性相同的单一权利的称谓，而是一组性质有别的权利的总称。尽管各权利在程度上有所差别，但是都具有绝对性、支配力、对抗效力、物上请求权，实行法定主义等。可见准物权之于物权，不同于准合同之于合同，却犹如准侵权行为之于侵权行为。我们只要承认采矿权的物权性，所有权的概念就要重新界定。但采矿权不论是用益物权还是准物权，它的物权性都是无庸质疑的。因此，有学者就此提出在采矿权中，实际上牵涉到两种所有权。首先是国家享有的矿产资源所有权，其次是矿场主通过对矿产资源的用益——采矿行为拥有矿产品的所有权。矿产资源是不可再生的，采矿权人开采矿产资源后，矿产资源的价值就转移到矿产品中去了。所以采矿权人要对矿产资源所有者进行补偿，以实现矿产资源的保值，维护所有者的权益。但是这种观点不仅无法解释这个问题，而且它无疑还违反了一物一权原则。虽然通过开采行为，采矿权由不动产物权变为动产物权，由资源利用权变为矿产所有权。但矿产资源的本质并没有丝毫改变。而且双重所有权说只能说明采矿权的经济利益是通过开采后的矿产资源来实现的。国家为了体现对矿产资源的所有权需要通过征收矿产资源税和矿产资源补偿费的方式来实现。但是却无法回答在采矿权人权利客体范围不断扩大的同时国家所拥有的矿产资源却相应递减的这个过程能称的上是一种“使用行为”吗？现在有学者提出应将用益物权放入物的归属和利用框架下进行制度设计。[13].甚至也有观点认为用益物权是指以使用为目的而利用他人之物的物权。[14]这里提到的“利用”和传统提法“使用”还是有些微的差别。在《现代汉语词典》中利用除了具有和使用相同的意思（使人员、器物、资金等为某种目的服务）外，还有一个最关键的意义：使事物或人发挥效能。将开采出的矿产品投入流转使用本身的目的就是为了最大化的发挥矿产资源的效能，这无疑是一种利用矿产资源的行为。当然，同时通过对相关法条的研究可以发现在某些情况下，土地使用权人也具有“在不断消耗矿产资源的过程中来处分矿产资源” 的权能。例证之一是国土资源部、财政部于1998年10月5日发布的《关于江西等八省（区）抗洪救灾用沙土黏土免征矿产资源补偿费的通知》（国土资发149号）规定。自1998年6月20日，受灾地区因移民建镇，重建家园（住房及附属设施）所需的沙石黏土，因制备砖瓦所用黏土，免征矿产资源补偿费。所以似乎这个区别也不应该成为阻碍采矿权定性为用益物权的绊脚石。

    采矿权理论研究立论、分析的基点应该是“提纯”后的采矿权，而不是其上位概念——矿业权或复合性的权利——采矿权。社会发展现状已经说明采矿权正逐渐退去其原有的较强的公力色彩，向私权配置方式转变。所以我们不应仅仅因为其具有公力色彩而将其作为准物权抑或特许物权甚至债权看待。采矿权是国家为实现矿产资源充分利用的目的基于采矿权客体涉及到国家的战略利益和社会公共利益的特殊性而对其诸多方面课以公法上义务的一种“特殊”的用益物权。只有当采矿权制度切实发挥其功效后，我国才可以真正建立起可流转的，符合经济发展趋势，实现资源的优化配置和效益最大化的矿产资源物权制度。当然将采矿权作为用益物权的说法也并非无懈可击。“利用”和“使用”的一字之差是否真的能圆满解决采矿权人在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源和传统用益物权人的“使用”行为之间的差别还有待于进一步的深入分析与论证。随之研究的进一步深入，是否还会有其他更接近本质的学说出现呢？基于采矿权身上太多的特殊性似乎要对其有一个明确、公认的定性还有一条很长的路要走！

    注释：

    [1]参见梁慧星著《物权法》 法律出版社1998年版  73-74页

    [2]参见江平著《中国矿业权法律制度研究》  中国政法大学出版社1991年版  56页

    [3]参见崔建远、晓坤著《矿业权基本问题探讨》  载于《法商研究》  1998年第4期  83页

    此外与之持相同观点的还有肖国兴、肖乾刚合著《自然资源法》  法律出版社1999年版  322页

    [4]古罗马时期，国家对矿产就享有所有权，如石灰等矿产资源，而这些矿产多是出租给贵族或私人去开采。如在马其顿，很多自由人直接从国家或私人的矿产中租下单个矿坑。这些小矿主以向国家缴纳每个矿坑中产品的一半作为代价取得另一半矿产资源的所有权。

    [5]另外4条理由分别是：1、权利不具有排他性或优先性；2、在权利取得方面，大多需要行政特许 笔者认为第四条（权利具有公权色彩）的容已包含了这一条理由；3、权利不具有追及效力；4、违反一物一权原则 两个或两个以上主体对同一矿产资源拥有所有权

    [6]参见张洪波著《论自然资源利用权的市场化改革》 载于《河南省政法管理干部学院学报》  2004年第3期

    [7]在王利明教授起草的《物权法草案》第五章（所有权的基本类型）第49条中明确规定了矿产资源属于国家所有。 从而以法律的形式明确了矿产资源可以作为所有权的客体。这是此草案比现行《民法通则》进步的地方之一。长期以来因为《担保法》第92条的规定禁锢了人们的思维。对不动产的认识局限在土地以及房屋、树木等地上定着物，实际上，不动产物权不仅仅只限于土地和土地上的定着物，还应该包括土地之下的物权。《法国民法典》中对这一点早就有所规定：土地所有权包括地上空和地下的所有权

    [8]、[9]参见顾权著《我国矿业权物权化研究论纲》载于《中国矿业大学学报（社会科学版）》 2001年第4期

    [10]当然不仅国家，集体也是土地所有权的主体，但是两者的权利主体都可为国家

    [11]采用拍卖、投标招标方式的省市有江西、甘肃、青海、江苏、四川、福建、湖北等

    [12]比如：我虽然拥有一栋房子的所有权，但是你可以对这栋房子占有、使用、收益，即我们通常说的享有用益物权。但是你的使用除了造成房屋的自然损耗外，对它的其他任何人为破坏我都可以所有人的身份向你主张侵权赔偿，更别提将房产易主了。但是对矿产资源而言，国家虽然拥有所有权，但是权利客体却在采矿权人的开采行为中逐渐减少最终消失。

    [13]参见高富平教授的研究课题《用益物权制度研究》

    [14]参见吴晨著《物权立法应关注准物权》 //skyone.nbzh.com/research/story.jsp？story _d=923986&ucat_id=TYTSHG

    附则：

    《用益物权之采矿权》建议稿*

    第1条：采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

    第2条：设立采矿权，必须符合国家经济发展整体规划，具有相应资质条件，中国的法人、合伙企业和个体采矿业者可向县级以上登记管理机关申请，取得采矿许可证。外国公司、企业和其他经济组织以及个人符合中国的法律、行政法规的规定，也可在中国领域及管辖的其他海域投资勘察、开采矿产资源。

    第3条：采矿权的期限依矿山建设规模确定：大型以上的矿山，最长期限为30年；中型矿山，最长期限为20年，小型矿山，最长期限为10年。采矿期限届满，需要继续使用的，应当在期限届满前30日，到登记机关办理延续登记手续。

    第4条：设立采矿权，可以采用转让、招标、协议或者审批等方式。

    第5条：采矿权人应当依法缴纳资源税和矿产资源补偿费，在批准的期限内进行矿山建设和开采，遵循有效保护、合理开采、综合利用矿产资源的原则。遵守国家相关法律，接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理。

    第6条：采矿权人可以依照法律规定将采矿权依法流转，但是国家另有相关规定的除外。

    第7条：国家应当保障采矿权人在采矿许可证规定的开采范围和期限内的开采活动，采矿权人根据生产建设的需要依法取得矿地的占有、使用权，可在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施，除国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品外，可自行销售矿产品，并享有法律法规规定的其他权利。

    第8条：因企业合并、分立、与他人合资、合作经营或因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人，但根据法律的规定，转让采矿权不得倒卖牟利。

    第9条：有下列情形之一，采矿权消灭：1>采矿权期限届满  2>采矿权人停办矿山企业

    第10条：采矿权消灭的，采矿权人应当及时向县级以上登记机构办理有关证照注销手续。

    第11条：开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。

 徐雁