论环境民事责任体制（上）
发布日期：2004-06-21 文章来源： 互联网
一、 环境民事责任体制的发展概况
环境民事责任体制的发展大体上可以分为三个阶段。第一个阶段是二十世纪六十年代前，这个阶段大都采用传统的民事责任体制处理环境民事责任问题，没有提出或形成环境民事责任体制的概念。第二个阶段是从二十世纪六十年代至八十年代，是试图建立新型的环境民事责任体制的时期，虽然新的环境民事责任体制逐步发展，但传统的民事责任体制在处理环境民事责任问题时仍然占据着主流地位，有些所谓的环境民事责任实际上仍然是传统的民事责任。这个阶段在无过失（过错）责任、举证责任、因果关系论证（如“优势证据说”、“因果关系盖然性说”、“疫学因果说”等）、承担责任方式等方面有不少创新和成就。第三个阶段是二十世纪八十年代至今，在可持续发展观念的指导下，不同于传统民事责任体制的新型的环境民事责任体制发展很快，这种体制将环境民事责任与环境法规定的保护目标、环境法的原则、环境法的实施、环境经济手段的应用等结合起来，目前在责任性质、活动范围、责任范围、责任方式等方面已经初步形成轮廓。
为了实施环境法中有关民事责任的条款，有些国家制定了专门的有关处理环境民事责任纠纷的法律、法规和政策文件，如美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》、瑞典的《环境损害赔偿法》（1986年制定）、德国的《环境责任法》（1990年）等。不少国际环境条约也有关于环境民事责任的内容，并且已经签订有关环境民事责任的专门的国际公约。为了建立健全环境民事责任体制，官方的或民间的机构和专家发表了大量研究报告和论文。这些法律、法规、政策文件、国际条约和报告、论文是我们研究分析环境民事责任体制发展历史、现状和特点的宝贵资料。
（一） 西方工业发达国家环境民事责任体制的发展概况
1.美国环境民事责任体制的发展概况
在美国，环境损害民事责任建立在普通法和成文法中的严格的民事责任的基础上。普通法中采取诸如妨害（nuisance）、侵犯（trespass）、过失（negligence）和极端有害活动（ultra-hazardous activity）等概念使受害人对污染者提起司法诉讼。在缺乏环境专门成文法律的早期，美国法院特别是地方法院也可以处理环境污染损害责任问题，这时法院判案的主要根据是普通法的侵权原则（如使用自己的财产不得对他人财产造成损失；河岸权理论，河流合理使用原则即“河流沿岸人必须合理使用河水，不得损害其他沿岸人的利益”，河流自然流动原则即“河流下游沿岸人有权要求上游沿岸人不得任意改变河流的自然流向、流量和水质”等），方式是判决损害赔偿或下达停止侵害命令。
对环境损害民事责任体制的发展具有重要影响的法律是美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》，一般称为《超级基金法》（CERCCA）[2].该法酝酿于二十世纪七十年代，国会于1980年12月11日通过，后经修订。该法为排放到环境中的有害物质[3]的责任、赔偿、清理（cleanup）和紧急反应以及弃置不用的有害废物处置场所的清理（cleanup）作了规定，即明确规定了排放到环境中的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了比较完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制；该法规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破。根据该法的定义（第101节，Section 101）：“环境”是指根据《美国1976年渔业保护和管理法》在美国专门管辖权下的通航水域、边境水域和海水中的自然资源，在美国或美国管辖之下的其他地表水域、饮用水源、地表或地层或者周围空气：“自然资源”是指土地、鱼、野生生物、生物区系（biota）、空气、水、地下水、饮用水源以及其他资源；所谓“反应”是指消除（remove）、清除（removal）、救济（remedy）和救助行动（remedial action）；所谓“损害”是指由于该法第107（a）节或第111（b）节规定的自然资源的损伤（injury）和灭失（loss）所造成的损害；所谓“责任”（liable or liability）应该解释为《联邦水污染控制法》第311节中规定的责任的标准（the standard of liability）。该法以及各州制定的超级基金法，形成了比较完整、严格的美国环境损害反应和责任制度。
该法建立了一种新的民事责任体制，根据该体制政府能够从“潜在的责任人”（PRPs）那里重新找回恢复环境的费用。该法规定的民事责任是对传统的民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，总统或任何州授权的代表可以“作为这种自然资源受托管理人”的公众代表身份回收损害赔偿费；回收的损害赔偿费用于恢复或更新被损害的自然资源。根据该法的规定，下列人负有承担费用的责任：设施所有人或营运人；在处置有害废物时拥有或营运该处置设施的人；通过合同、协议或其他方式以他方拥有或营运的设施处置 、处理有害物质或为处理、处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人；为发生或有发生释放的危险的处置 、处理设施接受并运输用于处置 、处理的危险物质的人。根据该法的上述条款和有关的判例，许多人可能被认为是“潜在的责任人”。他们包括：污染场所的现有所有者；该场所在当初被污染时的所有者，有关废物处理设施原有的所有者或营运人；产生废物的工业活动操作者；废物运输者和废物商人；参与有害物质处置或有关管理决策的公司官员。在实践中，甚至诸如银行等信用机构也可能确有民事责任，如果他们占有作为抵押品的被污染土地。承担责任的范围即责任人应该承担的费用包括：联邦政府、州政府或印第安部落的符合国家意外事故计划的规定的消除（remove）和救助行动（remedial action）的费用；任何其他人花掉的符合国家意外事故计划的任何其他必需的反应费用；因自然资源的损伤（injury）、破坏（destruction）和灭失（loss）而承担的损害赔偿费，包括由于这种释放（release）所致自然资源的损伤、破坏和灭失的合理的评估费用；根据本法第104节规定的有关健康评价或健康影响研究的费用。该法将对自然资源损害的民事责任确定为严格的（即不管行为是否有过错或过失）、有追溯力的（retroactivity）、连带的（joint）和复合的（several）民事责任。这种严格责任是具有免责条件（又叫允许的法定辩护）的严格责任，该法规定不论有害物质的释放是否由责任人的过失所致均应承担治理费用，但在下列情况下允许法定的辩护：不可抗力；战争行为；第三者的作为或不作为；上述三种原因的混合。有追溯力主要表现在该法规定：公司可能对其过去的排污承担责任，即使该排污行为在当时不是非法行为。值得注意的是，该法确立的溯及既往的能力并不影响其合宪性，不能看作是对法的正当程序的否认，也不是对美国宪法第10节第1条契约条款的违反。
由于治理有害物质的释放和清理污染场所需要大量的资金，《综合环境反应补偿责任法》（CERCLA ）设立了“超级基金”，这是一种用于资助环境清理措施的联邦基金（该法规定了基金的具体使用范围）。向基金请求赔偿损失的人必须首先向责任人提出请求，如果不行，他可以向基金提出，基金然后就这一请求向责任者进行追索；如果责任者不明，例如有害废物处理场所已经被遗弃，则由基金承担这一费用。超级基金由“有害物质信托基金”（又称“有害物质应急基金”）和“关闭后信托基金”组成。“有害物质信托基金”的初始资金来自联邦拨款（占初始基金总额的13.8%）和对生产、进口有害物质的石油、化工行业征收的专门税（占初始基金总额的86.2%）。反应基金主要用于自然资源损伤（injury）、破坏（destruction）和灭失（loss）所造成的损害赔偿，即超级基金资助清理措施、为消除污染和恢复环境的作业支付费用；但只有当责任人不能查实时，反应基金才承担有害废物的清除费用；治理者按国家应急计划的治理行动费用可从此基金得到补偿，基金会在付出补偿费后取得代位权，根据代位权可向有关的费用承担者追索治理费用。由于需要治理的事故和场所很多、所需费用很大，国会将1986年至1991年期间的超级基金预算增加到85亿美元。“关闭后信托基金”来自对有害废物处置场征收的专门税，用于“对损害的反应费用及其他损伤或灭失自然资源的补偿”。“关闭后信托基金”与反应基金不同的是，它只适用于已经停运的场所，该场所已经过维修、上缴了专门税并关闭，因此责任就从该场所的私人拥有者转向了联邦政府即基金，基金将承担设备或场所的所有者和操作者对第三者造成的个人损害和财产损害的全部责任。
为了保证责任人有支付治理费用的能力，该法规定所有“潜在的责任人”（所有人、营运人等）必须有财政担保，财政担保的形式有：保险、担保、担保债券、信用证或合格的自我保险。根据《超级基金法》及各州的超级基金法，可以利用的款项大大低于列入国家优先清单的场所需要的清理费用，其结果是人们转而在保险业中寻求资金，由此推动了美国环境保险业的发展。
法律要求因排放有害物质而承担民事责任的人采取有效的清理活动[4]，完全恢复被污染的环境，从而承担非常高的恢复损害的费用。恢复一片污染场所的平均费用高达2900～3500万美元。法院已经设计出处理民事责任的范围广泛的调整方法。由《综合环境反应补偿责任法》形成的民事责任体制十分有利于政府恢复损害的行动，而将可能的责任人置于高昂的恢复费用的威胁之中。
这一政策以及用超级基金处理时财源不足已经导致大量法庭诉讼，涉及到的人中包括查明的责任者、他们的担保人、他们的银行和环保局。目前由于该法所涉及的人员已有14000人。在一个单一的案件中，由于环保局行动所涉及的承保人数已超过400人。提起诉讼和法庭受理案件的费用约占环保局、操作者和有关承保人的花费的30～60%.相应的诉讼程序已经变得漫长而复杂。
该制度运作的方式已经导致在美国市场经营的保险人改变他们对环境风险担保的想法。除了保险单增加之外，在这一市场的现行政策拒绝为大量风险担保，因为有害废物已经被证明是一个比原来预料的更为严重的问题，并且已经证明清理费用非常之高。在一系列案件中得不到污染保险，因为承保人确有某些不能保险的活动。随着对信用机构的关注，已经紧缩对废物倾倒的操作者或废物所有者的贷款标准。
由于该法的目标之一（即完全和即时地恢复被污染了的场所）过高，该法所确立的制度已经受到尖锐的批评。有人认为污染者为该法建立的基金交纳费用没有必要，甚至认为该法所确立的制度具有“反常的影响”。各有关人士（主管当局、工业界、保险公司、学者等）已经提出建议对该制度及其运作方式进行重大修改。该法的支持者认为，这项立法的功绩在于它已经改变了公司的行为和他们对待环境问题的态度这一事实。他们坚持认为，正是由于该法，在任何商业交易开始之前进行研究或环境审计才成为必要。
在解决环境损害民责任的司法实践方面，美国法院较好地运用了“优势证据说”[5]、“盖然性因果关系说”、“举证责任转移”等有利于污染受害者的理论。例如美国密执安州《环境保护法》第3条规定：“原告只需举出简单的、证明被告已经或者可能污染水、大气等自然资源等证据，诉讼请求就成立；如果被告要免于承担责任，则须举证说明他没有或不可能造成这种污染，或者没有切实可行的办法来代替他所采取的行动，而且他的行动是以保护这些资源免受污染的目的作为出发点的。”
2.一些欧洲国家环境民事责任体制的发展情况
很多欧洲国家环境民事责任立法的主要特点是环境民事责任可以在无过错的条件下成立。现简介如下：
德国对环境损害民事责任适用严格责任。德国早在1960年的《资源法》就已规定非经批准的水污染的产生者对其造成的损害承担严格的民事责任。德国1990年《环境责任法》为对环境产生风险的工业设施的运转规定了综合的严格的民事责任制度，主要规定环境损害赔偿责任即私人之间的环境损害赔偿请求。该法第1条规定了工厂和设施对环境影响的民事责任。如果发现一个工厂对环境影响负有责任，或者如果对环境的影响造成人员伤亡或影响人们健康，或者损害财产，则工厂的所有者有义务为其所造成的损害向受损害人赔偿损失。该法规定，工厂的操作者有义务为其造成的损害提供赔偿，同时应考虑该法第6条有关因果推定的规定，如果一个工厂有可能在特定情况下对环境造成损害，则该厂被推定为造成了污染。在实际案件中这种可能性根据如下因素确定：工厂的运行，设备使用，使用或释放的物质的浓度和种类，气象因素，物质出现的时间和地点。根据损害的情况和所有其他因素，可以为假设该厂造成损害提供理由或推翻该设想。根据该法：严格责任将取代过错责任，不管工厂的运营者是否有过错，只要其生产活动造成了损害，他就必须对其造成的环境损害承担责任；严格责任适应的具体行业，根据工厂运行的危险性确定；对现行法律的遵守并不免除工厂的严格责任；不再要求严格的因果关系证明，只要设施的运行可能产生某种损害，则推定该损害由其产生，该设施的运营者可提出证据反驳上述推定；为了促进环境民事责任保险的发展，确定最高赔偿限额为6千万马克。
比利时是联邦制国家。根据比利时宪法第1 条的规定，它由3个共同体和3个区域组成。比利时联邦法律叫法律（act）。 比利时对核污染、油污染实行严格的民事责任。1974年2月22日关于有毒废物的法律第7条规定：有毒废物的产生者为该废物所造成的损害承担严格的民事责任。比利时1981年10月16日关于控制对植物和植物产品有害的有机物的皇家法令（Royal Decree）规定：产生有机物的土地的所有者为该有机物的传播所造成的任何损害承担民事责任。比利时大多数环境法由共同体和区域制定，叫法令（decree）或条例（ordinances）。其中以弗拉芒区域的环境立法较为发达。弗拉芒区域对环境损害民事责任实行严格责任。《环境资源政策法草案》在第9章有关于污染损害赔偿的专门条款，为环境损害规定了严格的、没有溯及力的民事责任。《土地卫生法令》（又称《土地清理法》，1995年）包含详细的有关土地清理的义务和民事责任条款。该法第25至29条规定了新的土地污染民事责任，其中第25条规定的民事责任原则是：因排放而造成土地污染的任何人都应该为清理土地而花掉的所有费用以及由这种清理活动所造成的进一步污染而承担民事责任。这是在土地清理方面无过错民事责任的新规定。《关于地下水管理措施的法令》（1984年）第14至19条规定了严格责任。
根据法国民法典第1384条的规定，如果某人控制下的物品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。法国1975年7月15日关于废物的法律规定：任何人将某种废物转移到其他地方（不是经过批准的处置厂的操作者所在地），都应为该废物所造成的损害承担严格的民事责任。1985年7月25日的欧盟指令（EEC85/274）建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责；据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害；一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼（相邻损害诉讼）。法国法院运用“相邻权”和“近邻损害”（Troubles de voisinage）处理环境污染损害民事责任案件，开创了“忍受限度论”的先河。
希腊1986年第1650号关于环境保护的框架法律规定：任何自然人或法人造成环境污染或环境破坏都应为其造成的损害承担严格的民事责任。英国1990年环境保护法对非法处置废物所造成的损害规定了严格的民事责任规则。葡萄牙1987年第11号《环境基本法》对危险废物活动所造成的重大环境损害规定了严格的民事责任。
3.日本环境民事责任体制的发展概况
根据日本法律，环境损害民事责任建立在民法典和某些污染防治法律的基础上，这些法律确定了民事的、刑事的和行政的责任。为了处理日本的环境民事责任纠纷，日本制定了专门的《公害纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》。大量造成人身和财产损害的案件促使日本法官对法律做出了有利于受害人的解释。
修改后的大气污染和水污染法律规定，污染者即使没有过错也应对其所造成的任何损害承担民事责任。这种严格责任原则在日本仅适用于人体健康损害，在其他情况下必须证明污染者有过错。
为了改善受害人的状况，日本法律形成了两种理论：忍受限度理论（the theory of tolerance limits）和盖然性理论（the probability theory）。根据第一种理论， 人们必须忍受某种妨害，如果那些妨害超过了忍受的限度，受害人可以采取法律行动。忍受限度根据损害的性质确定。这些损害可能是身体伤害、财产损害或精神损害。日本法院在“都营地铁工程噪声”案中认为：“即使产生噪声原因的行为本身没有错误，甚至是一种对社会有益的行为，但如果超过了人们社会生活可以忍受的限度，则构成不法行为，由此造成的损害，应当由行为的实施者负赔偿责任。”日本法院在运用“忍受限度论”所做出的判决中，确立了如下几项原则：一是行为人遵守排污标准，只限于不受行政法上的制裁，而不能成为民法上的免责事由；二是污染环境行为的公共性和利益性不能成为免责理由；三是具有相当完善的消除污染的设备或设施也不能成为民法上的免责理由。该理论正在被用于过失判断，从历来的主观心理状态的预见性学说到客观的防止违反义务学说，都正在向忍受限度论转移，即无论是过失论还是违法论都同样地利用忍受限度论做出判断。该论的发展和应用，使日本的大气和水质污染案件更加接近无过失论。根据第二种理论，受害人只要表明在错误行为（wrongful act）和损害本身之间存在因果关系的可能性，即原告只要证明以下三点就可推定造成损害的污染者应该承担民事责任：（1）如无过失，则事故或损害一般不会发生；（2）事故或损害的发生是由被告控制的工具或媒介所引起；（3）事故或损害的发生不涉及原告的参与或自愿行为[6].在污染者不能查明的污染案件中，设立的赔偿基金对所有受到人体伤害的受害人立即给予援助。该基金由排污收费和机动车税收的一部分组成。赔偿是自动的，但是仅适用于主要的风险区域和专门列出的疾病。
根据日本1973年10月5日有关污染造成人体伤害的法律，任何受到因水或空气污染所造成的健康损害的受害人，不须查明责任人或证明过错，经过主管部门检查后就可以获得赔偿。日本《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》（1970年12月16日颁布）第5条废止了因果关系的直接认定而采用了因果关系的“推定原则”，即规定：“如果某人在其工厂企业的经营活动中排放了可能严重危害公众健康的物质，并且其单独排放量已达到足以危害公众健康的程度，公众的健康在该排放发生后受到或正在受到危害，此时便可推定，此种危害是由该排放者的污染所引起的。”[7]近年来日本在公害损害赔偿案件的因果关系判断上，采用了在医疗过失案件中的判断，即“不是不准有一点疑义的自然科学上的证明，而是对照经验法则，综合研究全部证据，在可以肯定特定的事实招来特定结果的发生的关系上证明有高度的可能性”，“这种判断，应该达到通常人可以确信其真实性的没有怀疑的程度”。对于健康损害，尽管病理方面的因果关系不明确，但只要依靠流行病学方法或其他方法，达到可以认为其可能性的程度，使原因物质得到证明，就可以解释为也存在污染上的因果关系。[8] 这就是日本法院在富山骨痛病诉讼案（日本昭和46年即1971年）、四日市哮喘病诉讼案（又译为栓塞性肺炎，1972年）中采用的“疫学因果说”。所谓疫学（即流行病学或病因学），是指就集体现象的疾病，探明其发生、分布与社会生活的因果关系，寻找对策，防止疾病发生的科学。所谓疫学因果说，是指就疫学上可能考虑的若干因素，利用统计的方法，调查各因素与疾病之间的关系，选择相关性较大的因素，对其进行综合性的研究，判断其与结果之间有无联系。
（二）欧盟环境民事责任体制的发展概况
由于欧盟有15个工业发达国家作为其成员国，欧盟在环境民事责任体制方面所作的努力和改革，对全球性的环境民事责任体制的形成具有重要的影响。
1. 欧盟的《补救环境损害的绿皮书》的起源
（1）《补救环境损害的绿皮书》的起源
《补救环境损害的绿皮书》[9]简称《环境责任绿皮书》，是欧共体委员会于1993年5月14日给欧洲理事会、议会和经济社会委员会的报告。
首次提及起草环境损害民事责任的欧共体条例是1986年11月巴塞尔事件的结晶。1986年11月1日，位于瑞士巴塞尔的三都兹（Sandoz）化学公司的一个化学品仓库发生火灾，大量有毒化学品被消防水冲入莱茵河，造成有毒化学品泄漏事故。事故发生后，据三都兹公司承认，共有1246吨各种化学品被扑火的水冲入莱茵河，其中包括824吨杀虫剂、71吨除草剂、39吨除菌剂、4吨溶剂和12吨有机汞。这起事件不仅使瑞士蒙受损失，而且使法国、德国、荷兰等莱茵河沿岸国家不同程度地受害。法国和前西德的一些报纸将这次事件与印度博帕尔毒气泄漏事件、前苏联的切尔诺贝利核电站爆炸事件相提并论。该事件发生后，法国环境部长于12月19日要求瑞士政府赔偿3800万美元，以补偿渔业和航运业所遭受的短期损失、用于恢复遭受生态破坏的生态系统的中期损失、在莱茵河上修建水坝的开支等潜在损失。瑞士政府和三都兹公司表示愿意解决损害赔偿问题，最后由三都兹公司向法国渔民和法国政府支付了一笔赔偿金。该公司还采取了一系列相关的改进措施，成立了一个“三都兹－莱茵河基金会”以帮助恢复因这次事件而受到破坏的生态系统，向世界野生生物基金会捐款730万美元用于资助一项历时三年的恢复莱茵河动植物的计划。通过这次事件，有关国家加强了多边合作，法国、瑞士、德国共同成立了一个工作组以改进和完善信息交换系统和紧急联系机制，并就防止莱茵河污染事故和减轻污染损害的必要措施达成了一项协议。在瑞士巴塞尔的三都兹化学公司事件余波中，理事会通过了一项关于该事件的决议[10] ，决定设计一本有关环境责任的绿皮书，因为委员会发现，只有少数成员国（特别是在荷兰、德国、丹麦）严肃讨论过环境责任问题。该决议申明，为了进一步保护莱因河和其他运输通道，特别重要的是制定一个条例以规定补偿费用和环境损害的民事责任。理事会请委员会重新审查现存条款，如果有必要，制定合适的提案。在《第五个欧共体环境行动规划》中绿皮书第一次被称为“欧共体有关环境责任的综合方法”，也被认为“分担责任的观念”[11] .
当1993年初一艘油轮在苏格兰海岸搁浅时，理事会要求委员会审查建立一套有关环境污染民事责任及处罚的法律制度的可行性（参看委员会的绿皮书）。委员会宣布它将于1993年向理事会和欧洲议会提交一份报告并且把起草绿皮书纳入它的1993年工作计划，即委员会1993年的立法规划[12] .1993年5月通过了绿皮书。
（2）绿皮书的内容
绿皮书分三章。附录1是国家级环境责任的发展趋势；附录2是非成员国（日本和美国）环境责任的情况；附录3是国际环境责任的发展趋势；附录4是欧洲理事会公约建立的环境责任制度，实际上是绿皮书的总结。
第一章讨论民事责任的基础，分11个部分：过错、责任、严格责任、责任方式、责任方的复合（又译为责任方竟合，英文是the multiplicity of laiable parties）[13]、损害行为、责任限制、环境损害的定义、因果关系的证据、提起法律诉讼的权利、适当的补救和保险。
第二章讨论通过连带赔偿制度补救环境损害问题。“连带赔偿制度是基于收费或特别税的财政结构”（Joint compensation systems are financial structures based on charges or contributions）。该章提到了这种制度的优点和问题，简要地讨论了在国家一级已经建立的不同的基金方式。
在第三章，绿皮书避免选择特定的方法，而是鉴定需要解决的问题，尤其是在整个共同体体制内应该采取哪种损害定义、应该对哪些活动适用严格责任制度、如何确定责任方等问题。该章涉及“如果环境损害不能归因于责任方的活动（即责任方不能分清时）”如何应用连带赔偿制度的问题。
综上所述可知，绿皮书的确是一份非常有用的交流文件，它在分析问题上具有优点，但不是一个具有法律约束力的文件。
2. 欧盟《环境民事责任白皮书》
（1）《环境民事责任白皮书》[14]的背景和协商过程
近年来，欧盟面临着一系列由于人类活动而导致的严重损害环境的情况。最近发生的Erika事故造成了法国海岸的大量污染，并使几十万海鸟和其他动物痛苦地死去。这并不是对环境造成可怕后果的第一次油泄漏事故。几年前在西班牙南部多那那自然保护区（the Donana nature reserve）附近发生了另外一种灾难，一个容纳有大量有毒废水的大坝的缺口对周围环境（包括无数受保护的鸟类）造成了巨大的危害。对可能影响人类健康或可能对环境产生负面影响的转基因产品，也引起了公众的严重关注。上述的和其他类似的事件提出了一个问题，谁应当承担污染清理和被损害的环境的恢复[15]的费用。这些费用应该由整个社会承担，即由纳税者承担，或者在污染者可以被查实的情况下应该由污染者承担？
1993年5月1日欧洲委员会发布了《关于补救环境损害的绿皮书》。欧共体成员国、工业界、环境团体和其他对绿皮书感兴趣的人提交了100多份评论，接着是继续进行协商。欧洲议会和委员会就绿皮书在1993年11月联合举行了一次公开听证会。理事会于1993年12月公开讨论了绿皮书，但是没有通过正式决议。
在1994年4月，欧洲议会通过了一个决议，要求欧洲委员会根据《建立欧洲共同体条约》第138B（2）条即《欧盟条约》第192（2）条，就有关制定环境损害民事责任的指令问题，提交一个“关于（未来）环境损害民事责任的提案”[16].在该决议中，议会第一次适用《欧盟条约》第192（2）条，使议会有权要求委员会提交立法提案。从此以后，议会在几个场合提出过环境责任问题，并且一再强调特别需要在现行欧共体生物技术领域的立法中引入环境民事责任条款。
经社委员会在召开听证会的基础上于1994年2月23日发布了一个详细的“关于绿皮书的意见”[17]，该意见支持欧共体在环境损害的行为，建议可以根据《欧盟条约》第174条和175条（前130r和130s条）采取框架指令的形式。
委员会在其1995的立法规划[18] 中宣布，以一份确立环境民事责任框架的文件[19] 作为讨论的基础。经过1997年1月29日的辩论后，委员会考虑到必须回答欧洲议会1994年要求委员会行动的决议，决定准备环境民事责任白皮书；为了准备这一白皮书，已经进行了4项研究，公众可以得到这些研究的总结。
一些成员国（如奥地利、比利时、芬兰、希腊、卢森堡、荷兰、葡萄牙和瑞典）已经以正式或非正式的方式，对委员会在环境民事责任领域的行为表示了对其有利的一般性观点。已经知道有几个成员国正在等待委员会的提议，以便开始在该领域进行国家立法，特别是有关损害生物多样性的民事责任的立法。而且，奥地利、比利时、芬兰、德国、荷兰、西班牙和瑞典最近已在理事会声明，他们欢迎委员会的计划，在未来的民事责任白皮书中评价与谨慎释放及在市场出售转基因有机物相关的环境损害民事责任问题。英国也在最近要求委员会，优先考虑民事责任体制的标准和可行性，或者包括释放和出售转基因有机物的体制。其他成员国的立场还不清楚。
在准备白皮书的过程中，已经与来自成员国的独立身份专家、国家专家和利益关系人进行了协商，他们之中不少人已经就协商过程中收到的非正式工作文本提出了书面评论。除了认为共同体有必要采取行动外，所表达的其他意见差别很大。
（2）白皮书的主要内容
该白皮书的主要内容如下：白皮书的目的、结构、背景和制定过程；环境民事责任的目的、所适用的环境损害的类型； 欧共体环境民事责任体制的意义及其预期影响；欧共体环境民事责任体制可能具有的特征，包括不具有追溯效力、体制的范围、责任的种类、允许的辩护和举证责任、责任人、适用于不同类型损害的标准、保障有效地消除污染和恢复环境、提起诉讼、与国际公约的关系、财政担保等内容；共同体行为的不同选择；辅助和衡平原则；环境民事责任体制在欧共体层级上的全面经济影响；结论等。白皮书在概述部分的第1、2节介绍了一些背景信息、解释了环境责任，在第3 节介绍了欧共体环境民事责任体制的意义。第4 节包括共同体环境民事责任体制可能具有的某些特征。第5 节对这一体制的不同选择方案进行研究和比较。第6节对从辅助和平衡条款出发所提出的问题进行研究。第7节对欧共体民事责任体制的经济影响进行探讨。最后，第8节得出结论，并提出有关建立共同体环境民事责任体制的下一步行动。
白皮书设立了旨在执行污染者付费原则（polluter pays principle）的、未来欧共体环境民事责任体制[20]的结构，规定了使这种体制有效而可行的重要因素。
拟议中的损害不仅包括了对人、财产（goods ）[21]和场所污染（contamination of sites）的损害，而且也包括对自然（nature）的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源，即受《自然2000网》（the Natura 2000 network）保护的区域和物体的损害。 迄今在欧共体成员国中的环境民事责任体制还没有处理这方面的问题。
白皮书中提出的欧盟环境民事责任体制的主要特征如下：1）不具有追溯效力（即仅仅适用于未来的损害）；2）既包括环境损害（场所污染和对生物多样性的损害），又包括传统损害（对健康和财产的损害）；3）与欧共体环境立法相联系的封闭性的适用范围：所包括的污染场所和传统损害只能由受欧共体管制的有害活动或潜在有害的活动（potentially hazardous activities）所引起；对生物多样性的损害只能是由《自然2000网》所保护的生物多样性；4）严格责任适用于由固有的危险性活动（inherently dangerous activities）所造成的损害，过错责任适用于由非危险性活动（non-dangerous activities）所引起的对生物多样性的损害；5）普遍接受的辩护（commonly accepted defences），不同程度地减轻原告的举证责任，给被告以某些公平的救济；6）民事责任的重点是控制造成损害的活动的操作者；7）制定用于评价和处理不同类型的损害的标准；8）有义务将污染者支付的损害赔偿费用于环境恢复；9）在环境损害案件中采取促进司法诉讼的方法（access to justice）；10）与国际公约相协调；11）为潜在的民事责任提供与市场一起运转的财政担保。
白皮书提出了欧共体采取行动的不同选择并对这些选择进行了评价：共同体加入《欧洲理事会罗加诺公约》[22]；建立只包括越境损害的体制；制定一个指导成员国行动的共同体建议；制定一个共同体指令；建立一个突出生物技术的部门性体制。白皮书对每一种选择都给出了赞成和反对的意见，对制定一个共同体指令这种选择似乎表达得最清楚。根据欧共体条约中的辅助和衡平条款（in terms of subsidiary and proportionality），共同体在这个领域主动采取行动是合法的，其理由包括：由各个成员国的环境责任体制去解决所有环境损害是不够的；通过共同体法律的共同执行具有综合的效力，强调目标和结果而把达到这些目标的途径和手段留给成员国的共同体框架体制具有适应力。白皮书对现行欧共体民事责任体制的证据材料做出了评价，并且认为：他们对民族工业竞争性的影响是适当的。白皮书讨论了对小企业的（SMEs）的影响、财政服务以及该体制的核心要素即保险这一重要问题。民事法律责任体制的有效性要求建立一个在民事责任方面具有透明性和法律确定性的有效运转的财政担保制度。该体制必须以最小交换成本的方式构成。
白皮书得出结论：最适当的选择是制定欧共体框架指令，该指令对由欧共体控制的危险性活动所造成的损害规定严格责任，还规定辩护权，包括传统的和环境的损害这两种损害。由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的传统损害（即对人和财产的损害），适用严格责任；由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的对污染场所的环境损害，适用严格责任；由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的，对生物多样性的损害（指欧共体保护的位于“自然2000区域”中的自然资源），适用严格责任；由非危险性活动所造成的，对生物多样性的损害（指欧共体保护的位于“自然2000区域”中的自然资源），适用过错责任。
[注释]
[1] 蔡守秋，武汉大学法学院教授、博士导师，国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长。
[2] The Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act of 1980 （42 U.S.C. 9601-9657）， commonly known as “superfund”， consist of Public Law 96-510 （Dec. 11， 1980） and the amendments made by subsequent enactments. CERCLA.
[3] 笔者注，这里的有害物质英文是hazardous substance，也译为危险物质；但在欧盟环境法律政策文件中危险物质为dangerous substance，hazardous substance为有害物质。
[4] 笔者注，清理（cleanup）包含消除（remove）、清除（removal）的意思，根据该法第101节的规定，所谓消除（remove）、清除（removal）是指从环境中清理（cleanup）排放的有害物质。
[5] 即英美法中的“占有优势证据”理论（Preponderance of Evidence）。一些美国法院采用此理论审理环境侵权案件，在有些污染损害因果关系的必然性无法弄清时，只须揭示二者之间的可能联系，而且这种可能性大于50%，原告则100%胜诉；反之，原告就不能得到赔偿。请参看张新宝著：《美国有害物体侵权行为介评》，载《外国法译评》，1994年第1期。
[6] 加藤一郎（日）：《外国的公害法》，岩波书店1978年版。
[7] 牛积山（日）：《现代公害法》，劲草书屋1976年版，第99页。
[8] [日]柳宪一郎：《日本大气污染公害诉讼的动向》。登于[日]加藤一郎、王家福主编的《民法和环境法的诸问题》一书，中国人民大学出版社第52页。
[9] 《关于补救环境损害的绿皮书》的英文是： Communication from the Commission to the Council and Parliament and the Economic and Social Committee： Green Paper on Remedying Environmental Damage. Commission of the European Communities， COM （ 93） 47 final， Brussels， 14 May 1993.
[10] Commission， Bulletin of the European Commission No.11/1986， para.2.1.146.
[11] The concept of shared responsibility，5th environmental action programme of the Community：[1993]O.J.C138/1， para.7.4.
[12] Commission， Legislative programme for 1993： [1993] O.J.C 125/9（at 32）。
[13] 现代环境污染通常是由多个企业的生产经营活动引起的共同侵权行为，称为复合污染。复合污染包括一般的复合污染、累加的复合污染、渐减的复合污染等类型。为了处理因复合污染这种特殊性质的共同侵权行为，形成了环境民事责任的共同危险责任论。
[14] White Paper On Environmental Liability （presented by the Commission）， Commission the European Communities， Brussels， 9 February 2000，COM （2000） 66 final.
由欧盟的欧洲委员会提出，布鲁塞尔，2000年2月9日，COM（2000） 66 final.
[15] 简称损害恢复或恢复损害，英文是the restoration of the damage.
[16] Resolution of 20.4.94（OJ C 128/165.
[17] ESC Opinion of 23.2.94（CES 226/94）。
[18] Commission， work programme for 1995： [1995] O.J.C 225/6（at 26）。
[19] Commission， work programme for 1995： [1995] O.J.C 225/6（at 26）。
[20] 欧共体环境民事责任体制（EC environmental liability regime）在以后的论述中有时简称为环境责任体制或责任体制。
[21] 该白皮书中的财产有时用goods表示，有时用property表示。
[22] Council of Europe‘s Lugano Convention.笔者注：欧洲理事会（the Council of Europe）是由英、法、意、比、荷、 丹麦、挪威、瑞典、爱尔兰等10国于1949年5月成立的组织，其总部设在施特拉斯堡，注意不要将欧洲理事会（the Council of Europe）与欧共体的部长理事会（the Council of Ministers）、欧共体的欧洲委员会（the European Commission）相混淆。
[23] Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment （The Lugano Convention）。
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