以法治指数为鉴

　　中国长期实施经济计划制度，近年来又按照社会系统工程的思路在各领域推行目标管理模式（例如检查审判质量的一系列标准），因此人们对拟订指标的作业并不陌生。但是，要在全球范围内确定关于“法治（Rule of Law）”的具体指数，并在2008年“世界正义工程（The World Justice Project，简称ＷＪＰ）”的全球会议上正式颁布、作为国际比较和评价的尺度，还属于前所未有的创举，很值得关注。

　　从1997年9月12日起，“建设社会主义法治国家”已经成为中国共产党执政的基本方针。根据当时的设想，要在2010年以前形成有特色的法律体系，并落实依法行政的原则。即将召开的十七大，也将继续坚持法治方略，加大制度改革的力度。因此，对于世界法治指数的标准如何确立、包括什么内容、怎样产生效力等一系列问题，有关当局不可能置身度外做“壁上观”。

　　建立一套法治指数的主要意义不妨概括为以下几个方面：（1）对不同社会体制和文化进行比较分析，（2）为改造权力结构提供更清晰的蓝图，以及（3）使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。

　　第一方面的经典范例首推德国社会学家韦伯（Max Weber）。他在考察西欧现代文明的特征之际列举了大量事项，例如具有普遍真理性的科学、罗马法以及严密的法律学概念和思考方式、高度洗练的和声音乐、新闻杂志、体系化的学术和专业知识、作为现代国家以及国民经济支柱的技术官僚、定期选举议员的国会、具有妥当的宪法和法律以及行政机关严格遵循规则、资本主义市场机制、自由劳动的组织化、家计和经营的分离、精致的会计帐簿以及理性主义。

　　在韦伯的理论框架里，仅就国家秩序而言，最本质的特征包括法治秩序、科层制、领土内的强制管辖权以及对正当暴力的垄断。其中法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性、权责分明、等级化监控、严格区别公与私的关系、禁止官职的买卖和继承、公务员人格独立、专业化，等等。

　　关于设定改革目标的第二方面意义，在1962－72年期间的“法与现代化”或“法与发展运动”中得到充分的反映。例如美国法学家葛兰特（Marc Galanter）在他的著名论文“法的现代化”一文中，提出了三大范畴十一项目作为确定改革方向的指标（详见拙稿“法治与选择”《中外法学》1993年第4期）。特鲁贝克（David M. Trubek）还强调了在混合经济体制下对管理经济的法律与涉及经济的法律加以区别的重要性，把意图的明确性和规定的特殊性作为主要的判断标准。到1990年代，“新的法与发展运动”则把重点转向全球化市场的要求和人权观念，开始摸索新的法治指数标准。

　　二战以后曾经引领法学理论潮流的富勒（Lon L. Fuller），在吸取纳粹政权下法治失败的教训之余，提出了法治正当性的根据为法制的内在道德或者“程序性自然法”的命题。在《法律的道德性》这本代表作中，富勒提出了法制内在道德的如下八项指标作为检验和改进规范秩序的圭臬，即：一般性、公布和公开、尽量不溯及既往、明晰、没有自相矛盾、现实可行、稳定、国家权力依法行事。在他看来，法制的实质目的是把公民的行为置于规则的支配之下，为此必须满足内在道德的各种基本条件，因而也就应该承认甚至促进目的与上述指标之间的互动。

　　第三个方面的具体内容虽然很难与制度比较研究以及改革目标模式截然分开，但是，在全球化的背景下，面对以ＷＴＯ贸易体制和ＷＷＷ通讯网络为客观基础的世界法治秩序构想，促进规范和标准的统一化确实还是具有某种独立的意义。

　　众所周知，出于评估投资风险的需要，世界银行早就建立了关于“善治（good governance）”的指标体系，包括表达和信息公开、可问责程度、政治稳定性、行政效率、管理质量、法治、腐败控制力等范畴。其中法治涉及经济活动的制度化支撑以及纠纷解决，对普遍信用体系的维持和跨国企业、金融市场的发展都至关重要，应该使有关指标进一步精确化。

　　在确立判断尺度之际，首先必须界定“法治”的概念涵意。按照世界银行的定义和测量方针，法治的本质在于人民究竟在何种程度上信任和遵守该国的正式规则，这些规则是否公平和能否预期，财产权怎样得到保障。因此，主要的衡量指标应该包括犯罪发生率、司法的效率和可计测性以及契约履行的状况。这些项目都不可或缺，但还是过于简单，尤其是难以体现制度设计的得失高下。

　　鉴于这类问题，可以说“世界正义工程”的体系化和细则化作业是顺理成章、合乎时宜的。审视ＷＪＰ法治指标第二试行方案的已有评价项目可以发现，这里关于“法治”的工作定义贯穿了四项基本原则：政府的自律和他律的均衡，立法的公平（开放安定）和公开（通俗易懂）的均衡，不偏不倚的司法过程中的权利与责任的均衡，独立自主的法律人群体的能力与道德的均衡。

　　如果再提炼一下，相关的制度化主要需要在如下三个层面展开，即公正的程序安排（特别是限制政府权力的宪政设计）、妥当的行为规范（特别是保障个人权利的民主化决策）以及德才兼备的职业担纲者（特别是整合多种规范的共识性技艺）。为了能在全世界推广统一的法治指标，ＷＪＰ扩展了评价的范围，并使衡量尺度更富于弹性。例如不仅考察书面上的规则、也留意实际中的规则；把相关的非正式的制度也纳入对正式的法律系统进行审查的射程之中；最大限度增强对法治进行评价的尺度的国际兼容性。

　　在考虑是否需要制订或承认法治指标体系以及怎样进行制度绩效的评价等问题时，我们固然要看到数量指标的相对性以及各国的特殊情况，但不能忽视以下事实：按照世界银行的法治标准和打分方法进行衡量，在国民收入水准处于中下阶段的各国中，中国的法治成就在2004年已经超过平均水准，颇有可观之处；但也不得不指出，其中有些指数不如中国在1998年早就达到的高度；而东亚的五个国家和地区（新加坡、日本、香港、台湾以及韩国）在2005年都在世界范围内名列前茅。这意味着法治在中国具有紧迫的必要性和现实可行性，造成制度改革停滞的主要原因在于“非不能也、是不为矣”。

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