关于劳动教养制度的思考

　　在审理案件时，笔者发现当前我国劳动教养制度存在不少弊端，这无疑不利于劳教纠纷的解决，更不利于当事人权益的保护。本文通过分析当前司法实践中审理劳动教养纠纷所面临的困境及其在制度上存在的缺陷，进而提出一些肤浅的建议，以期进一步完善我国劳动教养制度，提高审判效率和质量，保障社会公平公正。

　　一、当前劳动教养纠纷所面临的困境

　　劳动教养制度是一项在我国治安实践中建立、发展起来，针对轻微违法犯罪，尚不够刑事处罚者实施的强制性教养改造的处罚措施。

　　在审理有关劳动教养案件时，笔者对此类案件中当前劳动教养纠纷所面临的困境及其在制度上存在的缺陷进行了归纳，主要体现在以下几方面：

　　（一）劳动教养性质不明确，导致法官审理案件时，对案由的确立及管辖权等问题发生争议。

　　关于劳动教养的性质，法学理论界有不同观点：一种观点认为是行政强制措施，另一种观点认为是行政处罚，还有一种观点认为是准刑事处罚。在审理相关案件时，法官也存在以上几种争议。然而，劳动教养性质的确定决定着案由、管辖权确定等问题。对同一案件来说，假若将劳动教养定性为行政强制，则依据我国《行政诉讼法》规定，原者和被告所在地法院都有管辖权。反之，若劳动教养为行政处罚的一种，并只对某当事人做出劳动教养的处罚，则该案的管辖地为作出具体行政行为所在地法院。因此，对同一案件来说，劳动教养性质不同就可能出现两种不同的管辖权问题，在这种情况下，极易给当事人规避管辖创造机会，同时也给司法审判带来不必要的麻烦。

　　（二）劳动教养制度法律规定模糊，且存在很多空白，不利于审判。

　　作为一种限制人身自由的处罚措施，当前我国劳动教养的法律规定主要有1957年由全国人大常委会批准，国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年《关于劳动教养问题的补充规定》及1982年国务院的《劳动教养试行办法》。这几个规范性法律文件都比较模糊，且存在很多漏洞。如劳教性质，劳教对象，劳教人员的法律地位等都未进行明确规定。在实务中，有如此多的不确定，这就意味着法官手中的自由裁量权扩大，而法官的自由裁量权过大极可能使平等的天平倾斜，导致司法不公。依法裁判是现代司法的基本要求。当前我国劳动教养制度法律规定模糊，存在的纵多空白，使审判工作落得无法可依的尴尬局面。

　　（三）劳动教养制度法律依据效力低，与上位法存在冲突。

　　如前所述，我国劳动教养制度的法律依据有《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》，及国务院的《劳动教养试行办法》。其中效力最高的是国务院的《劳动教养试行办法》，该规定属于行政法规。所以，其最高效力的法律依据是行政法规。然而，我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”依据该规定，限制人身自由的惩罚性措施，须经人民检察院批准决定，或人民法院决定。除此之外，其与我国《行政处罚法》、《立法法》也存在冲突。我国《行政处罚法》第九条、第十条规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，行政法规只能设定除限制人人身自由以外的行政处罚。我国《立法法》第11条规定，对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。综上，当前我国劳动教养制度的法律依据明显缺乏，现有依据与其他法律存在显著冲突。

　　（四）劳动教养制度的救济途径不完善，缺乏有效监督救济机制。

　　劳动教养制度名义上由公安、民政、劳动等部门组成的劳动教养管理委员会行使劳动教养决定权，实际上由公安机关内的法制机构独家行使处罚权，可以不经检察院审查批准，法院开庭审理，缺乏公正合理的法定程序，缺乏相互监督，互相制约的机制。

　　当前我国劳动教养制度的救济机制主要有两种途径：（1）向作出处罚机关的上一级机关申请行政复议；（2）依据《行政诉讼法》规定，向法院提起行政诉讼。作为一种限制人身自由的处罚措施，这两种途径远远达不到监督制约行政机关的处罚权，进而保护行政相对人合法权益的目的。在实践中，很多公安机关利用劳动教养制度，滥用处罚权，严重侵犯了相对人的生命健康权，亵渎了我国的人权法治。

　　二、完善劳动教养制度的构想

　　公平、正义是法治精神的内在要求。立法和司法其实就是社会资源分配的过程，立法是社会资源进行分配的第一程序，司法是第二程序。科学完善的立法，是司法公正的前提要求。当前我国劳动教养制度作为限制人身自由的一种处罚措施，存在很多弊端，要完善该制度，首先要从立法上进行完善。

　　（一）立法上要明确劳动教养制度性质

　　当前我国劳动教养制度性质不明是制约我国劳教制度发展完善的第一障碍。故而，对劳动教养进行定性是立法完善首要解决的问题。如前所述，当前我国法学界和实务界对劳动教养制度的性质主要有三种争议：（1）认为是行政强制措施，（2）认为是行改处罚，（3）认为是准刑事处罚。笔者认为应当将劳动教养作为行政处罚，主要理由如下：（1）劳动教养是一种结果，是违法行为人承担法律责任的形式，而行政强制具有非惩罚性特征，因此不是行政强制措施，（2）劳动教养是一种制裁，是对违法行为人人身的限制，符合处罚是增加新义务和权利限制的特征；（3）劳动教养不是刑事或准刑事处罚，因为它适用于不追究刑事责任的情形，而且也是行政机关作出的。有些学者还指出可将劳动教养归类为行政处罚种类中的第七项，即法律、行政法规规定的其他行政处罚。笔者也同意此观点。

　　（二）出台劳动教养法，以寻求法律依据。

　　由于当前我国缺乏一部统一完整且效力等级较高的规范性文件，造成劳动教养制度在立法层面和执法，司法层面不同程度的法律之间的混乱，同时也导致法官在审理此类案件时无所适从，可利用的法律依据极其有限。劳动教养制度从宪法角度看属于限制人身自由的措施，理应由宪法授权的有关机关制定规范性文件，以体现出法律权威性和宪法、人权至上性。而且，当前我国法院虽可以对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查，但由于我国未采取违宪审查机制，法官在审理劳动教养案件时，即使发现了该制度存在法律冲突，严重违宪，也爱莫能助。法律的漏洞必须在法律制度内部得到弥补，法律漏洞的填补必须遵守一定的规则，不能是法官的任意，更不能是法律之外权力者的任意。因此，出台一部效力层次较高的规范性法律文件已是大势所趋，笔者建全国人大常委会尽快出台一部《劳动教养法》，以填补当前我国劳动教养制度存在的空白，消除法律之间的冲突。

　　1、在对《劳动教养法》进行设计时，笔者认为可以以劳教性质、劳教对象，劳教审批程序，监督程序，劳教人员权利义务、法律责任等为主线进进设计。并且，在制定该部法律的同时，要注意与《刑法》、《治安处罚法》及《行政诉讼法》之间的衔接，使整个处罚措施体系完善。

　　2、当前我国劳动教养制度缺乏有效监督救济机制致使行政机关滥用劳动教养现象普通，严重侵犯了当事人的人身权益。然而，由于我国宪法监督制度尚待健全，行政诉讼与行政复议制度又局限于着重保护公民、法人和其他组织个体权益的情况下，行政的监督制度对于全面维护和保障行政法制尤为重要。为此，笔者建议在制定《劳动教养法》时，应启动多种监督机制，加强事前审批、事后监督。事前审批即要在原有行政机关批准基础上报送上一级行政机关批准，再报送检察院备案审查。事后监督就是除了当前仅有的行政诉讼救济外，还要加强社会监督，如新闻媒体通过新闻报道和新闻评论反映社会事件和社会要求的方式进行舆论监督。（江西省鄱阳县人民法院·雷瑞甫 张景华）

　　来源：中国法院网