中国行政公益诉讼诉前程序的不足及完善

摘 要：　修改后的《行政诉讼法》明确规定了检察机关提起行政公益诉讼制度，诉前程序作为行政公益诉讼的必经程序和重要制度的内容也得到了法律层面的确认。实践证明，诉前程序在发挥行政机关自我纠错、主动履职、节约司法资源方面发挥了重要的作用。本文以诉前程序的运用和深化为视角，提出完善行政公益诉讼诉前程序的制度构架设想。

　　关键词：　行政公益诉讼; 诉前程序; 运用与深化;

　　检察行政公益诉讼诉前程序（以下简称诉前程序）作为检察机关提起公益诉讼的重要组成部分，从试点和实际办案的经验来看，公益诉讼诉前程序取得了良好的效果，成为公益诉讼的主要结案方式。相对民事公益诉讼而言，诉前程序的运用范围更广。

　　一、行政公益诉讼诉前程序之功能

　　（一）实现检察权、审判权、行政权的良性互动

　　司法被称为社会救济的最后一道防线，所谓“司法最终裁决”不仅是强调了司法终局性的权威，也应体现为司法性质的补充性和流程的最后性。检察权作为司法权的一种，不同于审判权，不能作实体的裁判，但就程序而言，检察机关提起行政公益诉讼也可理解为对公共利益最后的救济程序。与检察机关相比，行政机关在保护公共利益上具有政策性、专业性、主动性和及时性等特点，在公共利益的救济中也有自身的优势。诉前程序再次为行政机关发挥自身优势、救济受损的公共利益提供了契机。行政权对行政行为是第一手介入的，进行行政管理和行政惩处时，监督权仅有在行政行为完成后或者是行政不作为的情况下，社会公共利益遭受破坏时，才能合理地介入其中。检察机关既不能过多、过早地介入行政权的运用，更不能代替行政权做出决定。诉前程序有利于促进检察院办案资源的妥善利用与有效节省，提高了检察监督效益。


中国行政公益诉讼诉前程序的不足及完善


　　（二）优化行政检察监督案件的分流

　　诉前程序是提起公益诉讼的前置程序，在程序的功能和定位上类似民事诉讼制度，目的在于实现诉讼效率的提高，节约司法资源，降低诉讼成本，大部分案件在诉前程序就能实现诉讼效果。第一，将行政公益诉讼效果用诉前程序来实现，最大限度地实现了案件的分流。诉前程序能够督促行政机关进行二次行政行为或监督其作为责任去弥补修复公益诉讼的损害，而检察机关能够通过诉前程序去发现其实施的效果来决定是否提起诉讼，完成了行政目标的同时也维护了公共利益，检察机关就能依据此诉前程序达到的效果而不予提起诉讼，从而将此诉讼终结在诉前程序中。第二，检察机关理应在行政机关穷尽所有解决违法行政行为其他途径的基础上，才能启动行政公益诉讼。诉前程序既达到了检察机关行使监督权的目的，也保持了检察监督非终局性的特点，留有余地地实现行政机关的自我改正。

　　（三）提高行政机关履职的能动性

　　诉前程序能够在检察权的督促下提高行政机关的履职能动性。原因在于检察机关并不对社会综合管理具有职责，行政机关在社会公共事务的处理上具有法定的职责，加之现代行政法的几大原则也能够运用到行政机关开展公益诉讼的保护中，故行政机关在履职能力方面较检察机关具有优势。同时检察机关是对行政机关进行行政行为或行政不作为的方面进行合法性审查，缺乏对行政机关的合理性审查，所以诉前程序的目的就是要使行政机关有内部自省的功能。

　　二、诉前程序需要重点研究的问题

　　（一）案件时效

　　时效制度体现的是法的效益价值，检察机关可以对发生在什么时间段的侵害了国家利益和社会公共利益的行政机关违法履职行为进行监督，是行政公益诉讼需要解决的一个问题。启动行政公益诉讼的诉前程序，应当在诉讼时效规定的范畴内考虑，其起算点的规定以及对时效期间计算的影响都应当通过司法解释予以明确，否则会造成滥诉，或者导致公益保护不及时的两极分化现象。

　　（二）案件范围

　　综观设有行政公益诉讼的国家规定，德国、日本及美国通过列举的方式确定受案范围，1试点期间，最高检规定的提起行政公益诉讼的范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，这与司法实践的需要和群众的期待相比，明显偏窄。修改后的《行政诉讼法》第二十五条又增加了食品药品安全领域。虽然列举的方式限制了行政公益诉讼的受案范畴，有利于防止滥诉，但针对目前我国的实际情况，应当适度拓展行政公益诉讼的范畴。

　　（三）行政机关是否依法履行职责的评判

　　在实践中，应从“行政机关是否超越了回复期限”“相关违法状态是否还在持续”“行政机关是否依法履行职责”三个方面来具体考量。主要包括以下几种情形：一是行政机关根据检察建议，在规定期限内做出履行了法定职责或纠正了违法行为。这种情形是行政公益诉讼终结的常态，达到了检察机关启动行政公益诉讼诉前程序的目的，形成对案件线索处置的终结。二是行政机关在规定时限内书面回复的，但并未履行法定职责、纠正违法行为，或者是部分履行的，应当分别认定为未履行或部分履行，对此，检察机关应提起行政公益诉讼。如行政机关收到检察建议后，将已涉嫌犯罪的行政相对人移送给司法机关，并回复已经履行职责。而实际上，其仅履行了行政执法与刑事司法衔接的职责，并未继续履行行政监管职责。对此只能认定其部分履行。三是未在规定期限内回复检察建议的，经督促也拒绝回复的。笔者认为，应根据是否履行了法定职责或纠正了违法行为分为两种情况：一种是未回复，也未履行法定职责或纠正违法行为的，检察机关应当提出行政公益诉讼；另一种是虽未回复，但履行了法定职责或纠正违法行为的，则应视为已履行。

　　三、行政公益诉讼诉前程序之构建

　　诉前程序不仅要保障具体的公共利益，还要保障法律适用主体依法正确适用法律。检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，启动行政公益诉讼诉前程序，必须有细化的程序和规范的标准来约束。

　　（一）规范启动程序和条件

　　第一，被诉行政行为在诉讼时效范围内，从检察机关知道或应当知道公共利益或者国家利益受到侵害时起算。行政公益诉讼中，因公共利益或者国家利益受侵害的结果具有潜伏性、滞后性，以及判断行政行为与损害后果之间具有因果联系的复杂性，导致检察机关确认和判断公益是否受损、是否需要提起诉讼的难度加大，如果诉讼时效太短，按照现行《行政诉讼法》的规定在具体行政行为做出后六个月显然不能满足检察机关的需要；另外，若时间太长或者不加限制，则公共利益或国家利益处于受侵害状态又得不到及时补救。可参照环境污染损害赔偿和《民法总则》的规定将行政公益诉讼的诉讼时效规定为三年比较适宜。

　　第二，案件性质属于公益诉讼管辖的范围。从国家利益和社会公共利益受损情况来看，一些社会高度关注、百姓反映强烈的领域，如安全生产监管领域、公共卫生领域的行政案件和涉及民政救济的案件，检察机关都可以适当拓展作为行政公益诉讼的受案范围，扩大公共利益和国家利益保护的覆盖面积。

　　第三，对行政机关不依法履职有明确的评判。实践中行政机关责任清单的相互交叉或者不明确，已有的法律法规对多种多样的行政行为规定不周延，势必消除公益诉讼的适用领域和对象。应从立法层面清理行政管理职责，做到权责明确，前后统一，上下对应。

　　第四，公共利益或者国家利益受损。行政公益诉讼制度基于公共利益保护的缺位而设置。司法实践中，为单纯追求公益诉讼案件的数量，出现了混淆公益诉讼诉前检察建议和一般行政检察监督检察建议的实质，不利于对公共利益和国家利益的保护。必须牢牢把握“公益”这个核心，既要有量的标准，也要有质的内涵，在不同的案件范围有不同的衡量标准，确保检察机关公益诉讼的特性充分体现。

　　（二）规范调查程序和调查范围

　　检察机关作为公益诉讼人，在行政公益诉讼案件中的调查取证是为了证明案件事实取得胜诉，得到人民法院支持其纠正行政机关违法行使职权的判决，故必然要尽可能掌握充分的证据材料和收集证据。《行政诉讼法》应明确人民法院依职权调取的证据范围，人民检察院履行公益诉讼职能时可以调取，而不需要在诉讼过程中申请人民法院调取，以保证通过调查取证的方式证明行政机关违法履职。

　　（三）明确诉前程序的效力

　　行政公益诉讼诉前检察建议是为纠正行政机关执法阶段，针对实体和程序所暴露出一定的问题而发表有针对性的意见，敦促行政机关加以合理改善，从而实现对于行政活动规制的一种弱对抗的监督模式。2检察建议的效力主要靠行政机关主动接受，目前没有规定行政机关对检察机关的检察建议必须回复，也没有规定要求行政机关必须整改。3为了提高诉前检察建议的执行力，就要求检察建议必须严格依据法律规定提出纠正违法的理由，做到“证据分析透彻，法理阐述深入，逻辑论证严密，法律适用准确”。

　　（四）构建外部监督衔接机制

　　一是定期向人大机关报告诉前程序检察建议落实情况。人大及其常委会是国家权力机关，对行政机关享有当然的监督权。人大常委会有权向行政机关提出询问并要求按期答复，也有权对其提出质询。检察机关可以定期向人大常委会报告诉前程序检察建议回复和落实情况，与人大监督形成合力，督促行政机关依法履职。二是建立检察建议定期发布机制。检察机关可以定期通过媒体公开发布检察建议内容、行政机关回复和落实情况，不仅起到检务公开的作用，也有利于形成社会舆论对行政机关的外部监督，给相关行政机关带来整改压力，有利于其依法履行职责。

　　（五）规范终结程序和标准

　　行政公益诉讼制度设定的目的并不是诉讼，而是通过诉讼督促行政机关纠正违法行为、积极履行职责。在行政公益诉讼中，诉前程序是检察监督非终局性和审判程序终局性之间的有效衔接，具有独立的程序价值。从笔者所在地区乃至全国行政公益诉讼的数据来看，诉前程序已成为行政公益诉讼的主要结案方式。

　　四、结语

　　检察机关提起行政公益诉讼，是法律监督职能的延伸，目的是利用检察权制约行政权，重塑检察机关与行政机关的法律关系。从试点到全面铺开，无不彰显顶层设计对检察机关参与行政公益诉讼持有稳妥和谨慎态度。提出诉前建议，必须紧紧围绕检察机关的法律监督定位，严防盲目和滥诉，在现有框架下，应用新思路，建立新机制，努力完善诉前程序统一规范。

　　注释

　　1王旭．检察机关行政公益诉讼制度研究[D]．北京交通大学，2017(6）．
　　2李北辰．检察机关行政公益诉讼研究[D]．东北林业大学，2016(6）．
　　3毛斌．论行政公益诉讼前置程序[J]．中国检察官，2016(6):44-47.