美国预防行政官吏腐败的基本制度

保持国家官吏的廉洁，增强人民对政府工作廉洁性的信心，是各国近几十年来普遍关心的问题。在如何预防官吏腐败方面，美国有一套比较成熟的制度。研究并借鉴这个制度，对我国的廉政建设会有所帮助的。

    一、预防行政官吏腐败的主要机构及其工作程序


    经验证明，只要政府官吏在其公务活动或其所在政府部门的职权范围内具有个人利益，那么这种个人利益和公共利益之间就存在着发生冲突的可能性，就存在着腐败和动摇公众对政府廉洁的信心的可能性。预防官吏腐败，关健就在于发现并妥善解决这种潜在的利益冲突问题。

　　根据美国法律和传统，下列机构负责审查政府官员这方面的问题：

　　（1）政府道德办公室（Office of Government Ethics）。该办公室是根据1978年政府道德法成立的，总的负责指导各行政部门有关利益冲突的政策问题并解释道德法。

　　（2）各政府部门中的专职道德官（Designated AgencyEthics）。政府主要的部门和机构中都设有专职的道德官，专门负责审查和处理本部门中的利益冲突问题。他与政府道德办公室紧密合作，负责审查新任命的官员的财产申报表，同时也负责审查全体政府官员每年提交的财产申报表。

　　（3）联邦调查局。通过要求政府重要职位的侯选人填报三份表格：“重要职务的安全调查表”（SF86），“个人情况调查许可表”（FD406），“财产调查许可表”（DOJ462），负责全面了解该侯选人的情况。在经济方面主要是调查重要的社会经济关系，以及有无严重负债或不良债务的记录。联邦调查局的报告不可公诸于众，必要时，经总统批准，可提供参议院批准该项任命时使用。

　　（4）总统顾问办公室。其重要职责之一是负责保证全体由总统任命的政府官员遵守利益冲突法。

　　（5）参议院各专门委员会。各专门委员会负责审查总统提名并须经参议院批准的任命。各委员会有各自的审查程序，对侯选人有各自的特殊要求，包括无利益冲突的要求。很明显，不符合这些标准的侯选人是不能得到该委员会的批准的。

　　在这些机构中，政府道德办公室和各政府部门中的专职道德官是发现并处理政府官员利益冲突问题的主要机构。其工作主要是通过审查政府官员或其侯选人的财产报表进行的，程序如下：

　　一般人员及每年一次的财产申报，由其所在单位的专职道德官负责提供申报表。由总统提名的政府官员侯选人的财产申报表，通常在白宫正式宣告该项提名后，由总统顾问办公室提供并负责帮助准备该表的草稿，其中包括帮助他认识和妥善解决自己的利益冲突问题。

　　所有的财产申报表填好后，交给负责的专职道德官。该道德官要仔细审查，保证该官员或侯选人的财产利益和经济活动，不仅与法律法规相一致，而且与其所在部门的特殊要求相一致。所有的人都必须认真、完整地填报该表。任何人明知或故意地不填报（或伪造）法律规定应当填报的事项，将受五千元以下民事罚款处罚和主管机关的纪律处分，故意伪造法律要求的情况，还可以构成犯罪，将处以一万美元以下罚金，可以单处或并处五年以下有期徒刑（美国法典第十八篇第1001节）。

　　如果专职道德官发现问题，他会立即通知侯选人，使其有机会得到他的咨询帮助。在咨询之后，他还将书面告知侯选人解决问题的办法，同时写明这些办法必须完成的期限。

　　如果不存在问题，专职道德官将根据法律要求，在接到总统顾问办公室转来的材料后三天之内，签名并注明日期，将报告转呈政府道德办公室。与报告一起，应附上侯选人将担任的工作的说明，同时附上自己的意见信，说明该报告没有利益冲突，说明讨论过的问题及有关问题的解决办法。如果这些解决办法有书面材料，那么还应附上文件的附本。

　　政府道德办公室主任审查了专职道德官的材料后，如果认为不存在没有解决的利益冲突问题，就要签字并填上日期。如果该任命须经参议院批准，该报告就应转呈有关专门委员会。政府道德办公室主任应附上自己的意见信。一般来说，政府道德办公室的工作都是在四天之内完成的。预先发现问题和妥善解决问题是专职道德官和政府道德办公室的主要工作。他们与政府，官员侯选人的关系是合作性的而不是对抗性的。他们是在帮助侯选人解决好问题，以便得到那个职位。

　　二、行政官吏的财产申报制度


    财产申报制度是美国预防官吏犯罪的基本措施之一。通过财产申报，可以为人民及其代表提供必要的信息，以便监督政府官吏；另一方面，通过财产申报过程，也可以提醒官员们：他们在政府中的活动要经得起审查，因此，必须小心谨慎地避免使自己的公务活动对自己的财产利益发生实际影响。这一制度的基本目的是为了增强公众对政府廉洁的信任。

　　1、财产申报制度适用的对象

　　财产申报的对象由法律明确规定。凡是由总统任命的政府官员或其侯选人都必须申报。那些职位在16级（GS-16）或16级以上的官员，处于具有机密或制定政策性质位置上的政府雇员，穿制服的政府官员中工资级别在7级以上的，邮政系统中基本工资等于或高于GS-16的，政府道德办公室主任及其他专职道德官、行政法官，也都必须申报。

　　由总统任命的政府官员的侯选人，在白宫正式宣布该项提名后，必须在五天之内填报完毕。在职政府官员每年5月15日以前必须完成去年的财产申报。离职人员必须填报离职财产申报表，报告未包含在已填报的期间取得的财产状况。

　　例外情况也由法律明确加以规定。例如，没有合理理由被认为将在一个公历年内被政府雇用60天的侯选人或其他人不必申报。政府道德办公室主任可以根据法律的特殊规定，免除那些在一个公历年里担任政府特别雇用员不超过130天的人的申报义务。

　　2、财产申报表的公布及其限制

　　政府机构应在收到填好的财产申报表后15天内将其准备好，以便能够为公众提供该表的付本。须经参议院批准的侯选人的财产申报表由政府道德办公室准备，以便提供给公众审查。

　　任何人都可以向有关单位书面申请审查或取得政府官员的财产申报表。申请书必须包括申请人的姓名、职业和地址。1981年，政府道德办公室曾对索取由总统任命的官员的财产申报表的申请进行研究，结果表明：171份申请书中要求审查771份申报表。其中，60%的申请来自新闻出版机构，15%来自关心公共利益的组织，8%来自律师事务所，17%来自其他各种来源。

　　为了防止滥用政府官员的财产申报表，法律明确规定，任何人出于下列目的取得或使用财产申报表都是非法的；出于非法的目的，出于任何商业目的，出于为了确定或建立某人的银行信用等级，或者出于为了任何政治、慈善，或其他目的而向申报人索取金钱的。

　　3、财产申报的表格和内容

　　财产申报表由封面页和另外四张表组成。封面页要求申报的是姓名、年龄、所在单位及是否经参议院批准等一般内容。表A要求申报“收入和财产”表B是“买卖交易”，表C是“礼品和赔偿费”，表D是“债务、任职、超过五千美元的劳务费、与其他雇主的关系”。

　　在表A中，必须报告任何来自美国政府之外的，超过一百美元的非投资性收入的来源和数额，包括各种名义的费、佣金、为他人服务所得的各种补偿、年金等等。但是，配偶或未成年子女（指未满21岁未婚并与其共同生活的子女和继子女），超过一千美元的非投资性收入，只须报告来源，不必报告数额。自己、配偶和未成年子女取得的超过一百美元的任何投资性收入，必须申报，例如，财产投资、房租、知识产权、利息、红利、年金、信托等等。此外，自己、配偶或未成年子女在商业、贸易、投资或其他可以取得收入的活动中拥有的、其目前正常市场价值超过一千美元的动产和不动产，必须申报其性质和价值。但是，本人的往所、亲戚所欠债务、在一家银行中累计五千元以下的存款，不必申报。

　　在表B中，必须简要说明去年所做的影响不动产、股票、债券期货、或其他证券、价值超过一千美元的买卖交易的数额和日期。但是不必报告涉及自己或配偶的私人住宅的交易，也不必报告已在表Ａ中说明了的，由配偶或未成年子女所作的，仅仅代表他（她）们自己的利益和责任的，自己不知道并且与自己的收入、财产、活动无关的、自己不能也不想从中得到任何经济利益的交易。然而，对于那些自己、配偶或未成年子女在其中有所有权或合伙权利的各种经济或商业组织的交易，必须申报。

　　在表C中，政府官员必须申报去年自己、配偶和未成年子女收受的礼品。如属离职财产申报，则要含直到填表时所收到的礼品。礼品的定义和种类由法律明确规定，一般是指任何报偿、预付款、给予或储蓄的金钱或其他有价值的东西，但是给予者收到相等或更多补偿的除外。不属于礼品的有以下几种：①价值在35美元以下的；②亲戚送的；③遗产；④恰当的荣誉性物品；⑤由美国政府或者在外国由外国政府提供的吃、住、行和娱乐；⑥去年从一个来源得到的累计不超过250美元的吃、住、行和娱乐招待（不含按市价不超过35美元的礼品）⑦与申报人完全无关的、配偶或未成年子女单独收到的礼品；⑧在非政府雇用期间得到的礼品，等等。在表D中，申报人必须报告自己及配偶所欠（不含欠亲戚的）的超过一万美元的债务的性质和数量。下列情况可以免报：用自己的住所所做的抵押；用自己的汽车、家俱或用俱作担保所买物品的价值没有超过担保物的价值的；在周转性的赊帐中，未付款部分在年底时不超过一万美元；配偶与未成年子女所欠的与申报人的经济利益毫无关系的债务。在任职一栏里，申报人必须报告其在目前和过去两年里，在任何商业企业、组织、机构中担任的官员或雇员职位。荣誉性的或在政治、宗教、社会、兄弟会中的职位不必报告。在劳务费一栏中，只须报告在过去的任何两年里，申报人取得的超过五千美元劳务费所提供的劳务或服务的性质。在与其他雇主的关系里，申报人必须报告与下列事项有关的任何协议或安排：①与将来的雇佣有关；②与在政府服务期间的请假有关；③与过去的雇主继续支付的报酬有关；④涉及继续参加由过去雇主支持的雇员福利项目。


    三、行政官吏的实质性利益冲突及其预防措施

　　国家官吏的腐败有许多形式，但都是因为破坏了以下基本原则产生的：政府官员是受雇于为公众利益服务的，他们不得滥用权力，为自己及其家庭，或者其他与自己有着财产利益关系的组织谋取私利。为了维护这一原则，除了用财产申报制度监督政府官员以外，美国还明确在法律中规定：禁止政府官员参与可能发生公共利益和个人利益的实质性冲突的事务。只要政府官员处理公共事务中不存在其个人利益，那他就不可能使用公共权力为自己谋私利。

　　美国处理利益冲突的法律有三个明显的特点：第一，利益冲突有明确的法律定义。美国的基本的利益冲突法规定：政府“官员和雇员”都不得故意“亲自或实质上”参与同自己有着“财产利益”的“特别事项”法律对这些带引号的词都规定了明确的定义。第二，利益冲突法不仅只适用于政府官员，而且还适用于政府官员那些可以影响其配偶、未成年子女和经济合伙人利益的行为。如果该官员公务活动的受惠人是其配偶、未成年子女和经济合伙人，那么所产生的利益冲突与受惠人是该官员本身时是一样的。实际上，法律规定的避免利益冲突的要求，不仅适用于政府官员本身，而且适用于其配偶、未成年子女和经济合伙人。第三，利益冲突的出现本身经常是与利益冲突的实际发生一样重要，因此，也处于法律禁止之列。利益冲突的出现经常是官员腐败的前奏，也经常是公众不信任政府的廉洁性的原因。在实践中，只要政府官员从事的事情使人认为会有利益冲突，那么，即使他本人相信，这在法律上并不违反利益冲突法，政府道德官也会建议该官员应该明智地避免参与这种事。

　　美国的基本利益冲突法是一条刑事法律：任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者应处一万美元以下罚金，或者单处或并处两年以下有期徒刑（美国法典第十八篇第208节）。此外，在各政府部门组织法中，还规定了该部门对利益冲突的特殊限制。专职道德官在第一次审查财产申报表时，就会把有关规定强调告知新任命人员。参议院专门委员会在审查总统的任命时，使用自己的利益冲突标准。例如，参议院国防委员会认为，在国防部任职的官员，只要拥有每年与该部做一万美以上生意的公司的股票，就存在潜在的利益冲突。在批准任命前，专门委员会都要求采取适当的措施，解决这种潜在的利益冲突。

　　发生利益冲突的可能性很多，但是绝大多数实质性的利益冲突都集中在以下四种情况“第一，政府官员与其过去的非政府性的雇主之间的正式或持续着的财产联系；第二，政府官员在可能会受其公务活动影响的公司或实体中拥有财产和投资（包括信托活动）；第三，政府官员拥有可能会因政府决定而影响其价值的个人资产（包括动产和不动产）；第四，政府官员过去或现在参与的法律的、不动产的，或其他合伙组织。

　　解决潜在利益冲突的措施，通常是在政府道德官员建议下，通过一项适当的有法律效力的安排来完全的。这种安排有以下几种形式：

　　1、回避（Recusals）。回避就是政府官员以书面形式同意，不参加任何可能碰到利益冲突的特别事务。在回避书中通常要写明财产或活动的种类，以明确该官员不参与的事务范围。回避只有在冲突不易发生的情况下才是有效的。例如，曾担任过印第安小部落顾问的人，在担任印第安事务委员会委员时，就可以保证自己不参与涉及该部落的事务。因为这类事务在该委员会中所占的比重很小，这种回避不会严重削弱该委员会的工作能力。但是在联邦通讯委员会中，曾受雇于美国电报电话公司并拥有该公司大量股票的委员，回避就不是理想的解决办法。因为该委员会的大量工作都是与电报电话公司有关，回避将大大弱该委员会履行职责的能力。

　　2、免除责任书（Waivers）。当政府官员的财产利益“不是如同可能被认为的那么严重，以致会影响政府期望该官员所从事的服务”时，法律允许免除其某些利益冲突的要求。但是法律没有规定一条确定的可以适用免除责任的价值界限。这只能由对该官员有管辖权的部门首长，根据具体情况进行批准。近年来，免除责任书已经不常使用了。因为事先确定潜在利益冲突的大小很困难，一旦发现该权力的运用太随便，负责的官员将招致政治批评，所以现在有权的官员都十分谨慎，只有在潜在冲突明显地不严重时，才会批准免除责任书。

　　3、资产处理（Divestiture）。解决因个人拥有资产而产生潜在利益冲突的最有效办法就是卖掉该资产。随着资产的消失，潜在的冲突就解决了。因为这种办法给个人造成的经济损失，有时甚至是精神痛苦，比较大，政府道德官通常将其行为解决问题的最后手段来使用。

　　4、合格的不知名信托和多样性信托（Qualified blind anddiversifiedtrusts）。1979年以来，美国联邦法律允许政府官员在其任职期间，通过把资产交给一位合格的不知名信托人的办法，来保留其大部分财产。不知名信托的理论是这样的：如果政府官员不知道自己的财产在哪里，就不能故意地使用手中的权力为自己谋利益。这种办法对于处理这种情况特别有用：该官员拥有在自己公务活动管辖下的公司的大量资产，但一旦使用资产处理的办法，将对市场引起重大的不利影响。

　　不知名信托人的条件由法律详细规定。简单说，他必须具有以下条件：第一，他必须是完全独立，同与该委托的本金和收益有财产利益的人毫无关系；第二，在管理该信托时，他不得通知或与任何受惠人联系，除非是简单地报告该信托财产的收益；第三，他不得为委托人包藏任何财产，法律严禁政府官员持有该项财产；第四，该信托人及将使用的信托手段必须经政府道德办公室批准。

　　如果可行，须经参议院批准的政府官员有时也采用被称为“合格的多样化信托”的信托方法。这是一种由可以马上销售的多样性的有价证券构成的信托。这种信托方法也由法律明确规定，采用这一方法也须经政府道德办公室批准。总的说，不管采取哪一种预防措施，前提都是政府雇员必须详细填报财产申报表，都必须严格遵守为解决利益冲突所制定的协议，违反法律要求的后果是很严重的，将受到纪律处分、民事处罚乃至刑事惩罚的制裁。


    四、对政府工资之外收入的限制

　　在美国，作为一项原则，不允许政府官员在自己任职期间，为政府以外的任何人工作。美国刑法禁止任何政府官员为其公务活动接受他人给予的任何工资、贵赠或其他额外收入，违者可处以一万美元以下罚金，可以单处或并处两年以下有期徒刑（美国刑法第十八篇第203、205、207节）。此外，在行政方面对政府官员和其前雇主之间的关系，有着更严格的限制。这些法律法规的目的是防止外部人员通过补充政府官员的工资，来诱使该官员把外部人员的利益放在高于公共利益之上的倾向。

　　然而这不是绝对禁止政府官员取得一切额外收入。政府官员可以从事某些活动并取得工资外补偿，例如任教、讲演和写作。但有两个限制：第一，政府官员不得使用政府尚未公诸于众的消息进行活动。例如不得使用未公开的政府调查报告向杂志写文章赚钱；第二，政府高级官额外收入必须限制在每年政府薪金的15%以内。

　　在美国，政府官员的工资外收入问题绝大多数与其过去的雇主有关。第一，前雇主付给的劳务费。政府官员可以收取在政府工作之前所做的工作的劳务费。例如，律师可以收受合伙人尚未付给的劳务费；书的作者可以收取版税。这些都不受额外收入不得超过工资15%的限制。第二，前雇主付给的解雇费。这笔钱必须在进入政府前，或者在一个合理的期限内收讫，并且应当报告适当的政府道德官。第三，继续参加雇员的福利项目。如养老金、退休金、生命、健康、意外事件的集体保险，等等。但在需要继续交费的福利项目中，比如健康保险，政府官员应该交那部分原本由雇主支付的钱。在处理政府官员与其前雇主之间关系时，需要遵循两条基本原则：第一，政府官员不得使用公共权力为过去的雇主提供特殊利益；第二，过去的雇主不得试图，或表现出试图，保护政府官员免除任何因担任政府职务所受的损失。这些原则通常只有在下列情况下被视为得到遵守：同一等级中的所有过去的雇员都享受同样的待遇；政府官员从前雇主处得到的任何利益都不是基于该雇主将来的经济活动，或者基于该官员在离开雇主后所提供的任何服务。


    五、离开政府工作部门之后的活动限制

　　政府官员工作期间，可以接触到大量信息并与其他同事建立关系。当他离开政府工作成为私人雇员时，如果利用掌握的信息和个人关系为个人或者其组织谋取特殊利益，政府代表的公共利益就会受到损害。为了防止这种事情发生，美国法律对已经离开政府的过去的政府官员的行为，作了重要限制。其中要注意的是以下几点：

　　第一，政府官员在离职后所受的限制的面很宽，这些限制不仅规定在法律中，而且规定在一些政府机构的行政规定之中。违反这些规定要受到严厉的惩罚。美国刑法规定，违反离职后活动限制的法律法规是犯罪，最高可处以一万美元以下罚金和两年以下有期徒刑（美国法典第十八篇第207节）。

　　第二，政府官员在离职后受限制的仅是不许从事某些活动，而并不是不许接受自己在任职期间处理过的组织或其他组织的聘用。

　　第三，离职后行为的限制是综合性的，法律没有详细列出所有应限制的活动。前政府官员如不能确定某项活动的合法性，应在行动前提请过去所在政府单位决定。诚实的无知不能免除不遵守离职后活动限制的责任。

　　法律中规定的限制有四类：

　　第一，全体政府离职人员永远不得在法庭、政府机构或政府官员面前，以任何形式为任何人充当代理，以处理他曾亲自或实质上作为政府官员参加过的、同政府具有直接或实质性利益的事务；也不得为了影响对方而以任何形式与任何法庭或政府机构联系。此项限制是为了防止离职人员改变他们在其曾积极从事过的事务中的立场。

　　第二，全体政府离职人员在两年之内不得代理任何人，处理他任职的最后一年中，处于其公务责任范围之内的事务。

　　第三，离职的政府“高级雇员”（基本上是指由总统任命的官员）在两年内不得亲自出面（包括出面而不讲话），在其曾亲自或实质上参与过的事务中，为其他人的代理活动提供帮助。

　　第四，离职后的政府“高级雇员”在一年内不得为任何在其任过职的机构中悬而未决的事务，进行任何试图影响该机构的努力。这顶限制包括任何代理性的业务联系，并且不限于涉及政府利益的事务。但是，法律对曾在州或地方政府中的雇员、有权授予学位的高等院校的雇员，非盈利性医院和医学研究机构中的雇员，明确作了例外规定。为了保证离职后活动限制的规定得到遵守，各政府机构采取了各种各样的执行办法。例如，要求离职人员提交其离职后活动的报告。一旦发现规定被违反，该机构有义务向政府道德办公室和司法部刑事处报告，同时可以开始自己的行政性调查。如果违法行为被证实，该机构可以给予“任何适当的纪律处分”，包括禁止该人员五年内在该机构进行任何代理活动。