社会保险立法应保持新农合制度的稳定性

　□新型农村合作医疗制度立足保护处于弱势的农民群体，坚持自愿参与、多方筹资、“低水平、广覆盖”、因地制宜等原则，是具有中国特色的农村公共服务制度。

　　□目前，新型农村合作医疗运行平稳，绩效良好，较好地实现了“大病统筹”目标，但仍存在众多的制度运行问题，从制度设计到管理运行仍需不断完善。

　　□社会保险的相关制度构建，须以稳定发展为出发点，全面总结现有经验，进一步明确新农合的制度框架，充实新农合制度的内容，完善新农合的管理体制和运作办法，强化新农合的政策落实。

　　新型农村合作医疗制度具有特殊性，是独具中国特色的农村公共服务制度

　　当前，全国人大常委会正在审议《中华人民共和国社会保险法》。社会保险法作为规范社会保险关系的基本法，是维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享发展成果的重要制度，也是建立完善的卫生法律制度的重要内容。新医改方案明确指出，当前我国的基本国情“决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程”，并且要求“到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民；到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。”基于这样的规划和方案，在完善社会保险法的过程中，更要做好农村合作医疗制度的工作，保持新农合制度的稳定性，在实践和立法过程中不宜过快对城乡医保进行统一。

　　新型农村合作医疗制度不仅具有基本医疗保险制度的一般特性，更是作为一项为广大农民提供医疗保障、减轻就医经济负担的制度安排，而且采取了不同于城镇医疗保险的管理体制和制度框架，其意义非同一般。我国农村旧合作医疗制度，曾为农村卫生事业做出了巨大贡献。但是进入1980年代后，由于集体经济的解体和市场经济体制的确立，合作医疗基本崩溃，农村合作医疗覆盖比例由1975年的85%至90%降至1997年的5%至10%.新型农村合作医疗制度是在旧农村合作医疗制度逐渐退出后，为解决占全国近60%农村人口的医疗保障问题而设计的新型制度。目前，农民群体在社会经济地位、社会收入分配中均处于弱势，农民的医疗负担不断加重，农村居民因病致贫和因病返贫的现象比较突出。

　　新型农村合作医疗制度立足保护处于弱势的农民群体，坚持自愿参与、多方筹资、“低水平、广覆盖”、因地制宜等原则，具有较强的普适性和可行性，是适应中国农村社会经济发展现状和区域差异现实、具有中国特色的农村公共服务制度。

　　新型农村合作医疗制度绩效良好，但从制度设计到管理运行仍需不断完善

　　目前全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到2729个，全面覆盖31个省份，参合农民人数已经达到8.14亿，参合率为91.5%，新农合制度已具有了广泛的群众基础和社会基础。新型农村合作医疗运行平稳，绩效良好，较好地实现了“大病统筹”目标。从2003到2008年，全国累计有15亿人次享受到新农合补偿，对2亿人进行了健康体检。无论其政治效应、社会效应、经济效应还是管理效应都是非常显著的，对提高农民生活水平、维护农村社会稳定已经发挥了积极的作用。新农合在人均不足100元的筹资水平（与城镇职工基本医疗保险相差约20倍，与城镇居民相差约2倍）下，县乡两级的实际（住院）补偿水平已经超过了城镇居民住院的实际补偿水平，中西部一些地区也已达到了城镇职工基本医疗保险的实际补偿水平。新农合重塑了政府在老百姓心目中的形象，城乡居民的社会保障公平性得到进一步体现，农村居民的医疗服务利用得以改善，受到广大农民的拥护。

　　但是，就实施情况而言，新农合制度刚刚覆盖全国，还很脆弱；制度运行时间较短，仍然很不稳定，还存在筹资水平不高、统筹水平较低、报销比例和范围过小、监督管理能力薄弱、基金使用效率低、诱导消费显著、疾病预防不足等问题。因此，新型农村合作医疗从制度设计到管理运行，还需要经过充分的实践检验与经验总结，逐步完善。当前的首要任务是巩固、完善，而不宜做大的变动。

　　目前城乡基本医疗统一的条件尚未成熟，城乡统筹需要分段实施、稳步推进

　　建立全民统一的社会医疗保险制度，是我国社会发展的必然趋势，但是目前的二元经济社会结构、城市化进程以及经济发展水平决定了我国在短期内统一城乡医疗保险还很困难。目前我国城乡和地区之间卫生资源分布不均衡，城乡居民收入水平、医疗需求和医疗消费水平差距较大。2007年底，城镇职工和居民基本医疗保险人均支出为695.83元，新农合医疗参保人均支出仅47.48元，两者相差14.66倍。如果过快地强调统一城乡医疗保障的标准必然要提高起付线和共付比例，这会加重农民医疗负担、降低其获得补偿的可能性，反而造成城镇居民利用水平过多，而侵占农民利益，带来“穷帮富”的结果，产生明显的不公平。从国际经验来看，多数国家实行多形式、多层次的基本医疗保障制度，并未统一城乡基本医疗，发达国家也是经过漫长过程才实现城乡一体化和普遍覆盖目标的。城乡统一需要一个长期渐进的过程，可以先着力解决最迫切的统筹问题，如提高大病医疗保险的省级统筹层次、探索农民工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险的统筹等问题，为城乡一体化奠定基础。

　　总之，在社会保险法立法过程中，坚持城乡统筹不等于城乡统一，统筹是指在全局、制度上进行统筹规划，而不是在细节和操作上进行统一规定，统筹立足解决城乡差距过大而非消除城乡差异。新农合不能与城镇医保规定等同，否则，容易引起农民的疑虑，影响农村稳定，也会造成新农合实际管理的混乱。当前在立法过程中，对新农合宜以保障这一制度的稳定发展为出发点，在全面总结现有经验，与现行制度模式有效衔接的前提下，进一步明确新农合的制度框架，充实新农合制度的内容，完善新农合的管理体制和运作办法，强化新农合的政策落实。也需要鼓励各地因地制宜、量力而行地进行探索创新，在允许区域和地方差异的基础上，进一步提高统筹层次、促进新农合一体化发展。同时，建议留下立法空间，写入授权性条款，通过由国务院制定行政法规的方式，以促进其持续、健康发展，保证广大农民的健康权益。（作者辜胜阻系全国人大常委、内务司法委员会副主任委员、武汉大学教授）

　　来源: 法制网—法制日报