应修改行诉法关于级别管辖的规定

  案例一：起诉人以省工商管理局非法收费为由向省会所在地市中级人民法院提起行政诉讼，该市中级人民法院则指定省工商管理局所在地的区基层人民法院管辖该案。

    案例二：某县５０余名村民以县人民政府非法征用土地为由向市中级人民法院提起行政诉讼，该市中级人民法院则指定村民所在地的县人民法院管辖该案。

    案例三：某区３０余名居民以市人民政府非法拆迁房屋为由向市中级人民法院提起行政诉讼，该市中级人民法院要求他们一个一个分别单独起诉，并由区基层法院管辖该案。

    行政诉讼级别管辖是确定一审行政案件分工与权限的问题。我国行政诉讼法规定，确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件，由中级人民法院管辖第一审行政案件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为《解释》）对“本辖区内重大、复杂的案件”进一步解释为：被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；其他重大、复杂案件。

    可以看出，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件已明确规定由中级人民法院管辖第一审；对被告为县级以上人民政府（即区、县、县级市、地级市人民政府）的只是可以由中级人民法院管辖第一审；对被告为地市级人民政府下属部门的则没有明确规定，司法实践中通常也是由基层人民法院受理；对被告为省级人民政府下属部门的也没有明确规定，司法实践中通常也是由中级人民法院受理。前述的案例一把以省工商管理局为被告的行政案件由基层法院审理也不违反法律规定。案例二５０余名村民以县人民政府为被告，是否属于“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”？是否属于“不适宜基层人民法院审理”？定义则很模糊，还没有受理怎么认定适宜不适宜？案例三则是采取“化整为零”的方法来规避这种级别管辖。即使应当由中级人民法院受理的行政案件也可以依据行政诉讼法第二十三条的规定，把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。

    由于法律对级别管辖规定的灵活性，法院出于各种原因往往将一些行政案件移交基层法院管辖。当事人往往担心受地方保护主义等多种原因的影响，希望由高一级的法院审理行政案件。为了打消当事人的这种顾虑，《解释》已经作了提高部分案件审级的规定，但还远远不够，也不明确。进一步提高行政案件的审级，在现行的诉讼体制下应是较好选择。

    笔者建议修改行政诉讼法关于级别管辖的规定，明确规定：

    １．被告为县级（含区、县级市）人民政府、地级市人民政府的应当由中级人民法院管辖第一审行政案件；

    ２．被告为地市级人民政府下属部门的应当由中级人民法院管辖第一审行政案件；

    ３．被告为国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的应当由高级人民法院管辖第一审行政案件；

    ４．被告为省、自治区、直辖市人民政府下属部门的应当由中级以上人民法院管辖第一审行政案件；

    ５．２０人以上的共同诉讼、集团诉讼案件应当由中级以上人民法院管辖第一审行政案件；

    ６．标的物金额巨大的诉讼案件应当由中级以上人民法院管辖第一审行政案件；

    ７．当事人对级别管辖有异议的，受理的人民法院应当对异议进行审查并作出裁定，当事人对裁定不服的可以上诉；

    ８．上级人民法院可以把下级人民法院管辖的第一审行政案件提级审理，但不可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。

    提高、规范和明确行政案件的级别管辖，对排除干扰，逐步规范行政诉讼行为，建立良好的司法环境，具有十分积极的意义。