浅议民事督促程序的改革与完善

发布日期：2003-12-10 文章来源：互联网

　　督促程序顾名思义是指督促债务人清偿债务，即人民法院基于债权人给付金钱、有价证券的请求，向债务人发出支付令，限债务人在规定的期间内清偿债务，如果债务人于法定期间内未清偿债务亦未提出书面异议，债权人可根据支付令申请强制执行的程序。督促程序最早起源于古罗马共和国时期，目前，一些大陆法系国家的民事诉讼制度制度中普遍规定了这一程序。我国1991年《民事诉讼法》中新增了督促程序，但其内容比较过于简单、原则，不便于操作，为此，最高人民法院于2001年1月21日公布了《关于适用督促程序若干问题的规定》（以下简称《规定》）对督促程序进行了完善。本文拟就本人对督促程序的理解与思考作一些阐述，并对完善此项制度谈一些粗略的认识。

　　一、督促程序的特点

　　在我国民事诉讼理论体系中，督促程序作为一种特殊程序，与一般程序相比有着以下主要特点：

　　1、程序因债权人的申请而启动。在程序的启动上，督促程序非因起诉而启动，人民法院对债权人的申请只作简便的形式审查，无须按诉讼案件的受理条件作严格的程序审查。

　　2、送达方式一般仅限于直接送达。支付令受理的第二个要件就是“支付令能够送达债务人”。督促程序中，申请人必须提供被申请人的准确地址，以便法院送达支付令，否则，法院不予受理。而其他民事诉讼案件则没有此项要求，在一般程序中对下落不明的当事人可采用公告送达，在督促程序中，对债务人不在国内或下落不明的申请，不予受理。

　　3、无需开庭审理。督促程序简化了开庭程序，申请人通过督促程序便可直接获得法律上的保护，省去申请人因诉讼取证、举证、质证等一系列的繁琐以及请律师的费用；也节省司法资源，提高了法院的办案效率。

　　4、实行一人审查制。督促程序中，债权债务关系明确，事实清楚，法院无需开庭审理。人民法院受理申请后，由审判员一人进行审查。经审查申请不成立的，应当在十五日内裁定驳回申请。故在整个程序中，法院仅需审查和送达，无须审理，这也正是督促程序快捷之所在。

　　5、不适用第二审程序和审判监督程序。对在异议期内，债务人没有异议或异议不成立又不履行支付令的，债权人可直接申请人民法院强制执行，对到期的支付令申请人和被申请人均不得适用上诉和再审的救济程序。

　　二、督促程序在实施过程中的误区。

　　由于督促程序在我国立法时间较短，审判实践中对督促程序的理论规定出现许多认识误区，主要体现在以下几点：

　　1、对督促程序受理条件的认识误区。

　　《民事诉讼法》第189条第1款规定了支付令的适用条件，其中第1款规定“债权人与债务人没有其他债务纠纷”，对该要件不能片面理解成债权人与债务人除本件请求外，没有其他债务纠纷，正确的理解应是债权人与本件请求没有对等的给付义务，即债的形成上未对债权人附任何限制条件。如债权人因索要债务过程中，与债务人之间发生了人身损害赔偿纠纷，此纠纷则不属于该款中规定的“其他债务纠纷”；但如果双方当事人在形成债时约定债务人履行义务时，债权人亦必须履行相应的义务，则属于与本件请求对等的义务。

　　2、对督促程序适用标的的认识误区。

　　督促程序适用标的是金钱和有价证券，实践中，对金钱的支付令适用较多，但对有价证券一般都狭义理解为票据即汇票、本票、支票。其实这里的有价证券还应包括股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券。

　　3、对督促程序送达方式的认识误区。

　　该条第2款规定“支付令能够送达债务人的”，该条款的立法目的是指债权人必须提供债务人的准确地址以便于人民法院送达。司法实践中，有人将该要件理解为支付令必须采用直接送达的送达方式，这种理解不够全面。支付令的送达方式除采用直接送达外，也可采取邮寄送达的送达方式，如债权人向债务人居住地法院申请支付令后，债务人因工作需要临时在某外地一段时间，而支付令必须在三十日内送达，此情况下可采取邮寄送达的方式送达支付令。债务人拒绝接收的，还可以留置送达。

　　4、对督促程序管辖问题的认识误区。

　　有人认为基层法院受理的支付令标的必须符合级别管辖的规定，其实这种观点是错误的。在督促程序中，只存在地域管辖，没有级别管辖的问题。《民事诉讼法》第189条明确规定支付令的申请由“基层法院”受理，《规定》第1条规定“基层人民法院受理债权依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制”，此外，督促程序中实行一审终审制，不存在上诉问题，故支付令不论标的大小均由基层法院受理。在地域管辖问题上，第189条规定了“向有管辖权的基层人民法院申请支付令”，对“有管辖权”应如何理解？从方便诉讼的角度出发，应理解为被申请人所在地的人民法院管辖。《规定》第2条对共同债务人的管辖问题作了规定，即共同债务人住所地、经常居住地不在同一基层人民法院辖区，各有关人民法院都有管辖权的，债权人可以向其中任何一个基层人民法院申请支付令；债权人向两个以上有管辖权的人民法院申请支付令的，由最先立案的人民法院管辖。

　　5、对支付令申请审查方式的认识误区。

　　对支付令申请的审查过去一般只作形式上的审查，如对申请人主体资格的审查，有无在申请支付令之前申请诉前保全等等。实践中，除形式审查外，还应对支付令作有限的实质审查。实质审查的内容主要指两方面内容：（1）债权债务关系是否明确，对此应当审查当事人之间的债权债务关系事实存在，标的清楚。不仅要审查书面申请，还必须要求债权人提交相关的证据。（2）债权债务关系是否合法，主要应审查债的形成是否合法，即债权人要求给付的金钱或者汇票、本票、支票以及股金、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券是否属于违法所得。已到履行期或所附条件已成就的合法的债权债务关系，才能依法申请支付。

　　6、对债务人异议权采信问题的认识误区。

　　对督促程序中的异议审查问题，实践中存在许多不当做法，如对一切异议全盘采信、对口头异议采信以及对共同债务人多种异议的不当采信等等。异议权问题是督促程序中的关键问题，准确确定异议是否采信是保障债权人合法权益，防止债务人滥用权力的重要保障。首先应当明确异议权的主体专指被申请人而不包括第三人，第三人无权就支付令提出异议，但如果第三人提出当事人不适格　或债权人要求给付的金钱或者有价证券属于违法所得，则应对申请人的申请重新审查，谨防申请人滥用支付令或申请人与被申请人恶意串通侵犯国家集体或他人合法权益的情形，而不是审查第三人的异议；其次，债务人提出异议必须采用书面方式，而不得采用其他方式，但如果当事人采用电子邮件或传真的方式提出异议，应视为书面方式；再次，对异议内容的审查。什么是异议，有人在总结审判实践经验的基础上提出：（1）对负债事实的异议；（2）对负债数额的异议；（3）对偿还期限的异议；（4）对所附条件的异议；（5）对事实合法与否的异议；，《规定》第七条规定“债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力”，该条款是对《民事诉讼法》第191条的“书面异议”作了限制性规定，实践中，应就异议的内容认真审查，防止债务人不当行使异议权。最后，对共同债务人提出的异议，《规定》第九条就可分之债规定为“债权人基于同一债权债务关系，就可分之债向多个债务人提出请求，多个债务中的一人或几人提出异议的，不影响其他请求的效力”，根据该条精神应推定债权人基于同一债权债务关系，就连带之债向多个债务人提出请求，多个债务中的一人或几人提出异议的，其效力应及于整个债务。

　　7、对督促程序中有担保人债务案件的认识误区。督促程序是否适用于设有担保的债务案件？对该问题过去一直有着不同的认识。《规定》第四条规定，“对设有担保的债务案件主债务人发出的支付令，对担保人没有拘束力。债权人就担保关系单独提起诉讼，支付令自行失效。”本人理解为，对设有担保的债务类案件适用督促程序的，该支付令只对主债务人有督促力和拘束力，对担保人不发生拘束力。支付令异议期内，债权人又就担保关系另行起诉的，督促程序终结。有人提出，该规定中“支付令自行失效”，应指支付令生效后，债权人就担保关系单独提起诉讼，支付令自行失效，从字面上理解支付令“失效”应基于已“生效”的基础上，但这符合法律原理。支付令生效后，即具有与判决书同等的法律效力，对确有错误的生效支付令，必须经过审判委员会讨论后方可予以撤销，所以已具备强制执行力的支付令非经法定程序不可能“自行失效”。但对支付令不适用担保人能否视为债权人即自愿放弃担保的问题还值得商榷。

　　8、对审理督促程序内部职能分工问题的认识误区。目前各基层法院普遍将支付令案件归口为立案庭审理。笔者认为此做法不妥，人民法院改革过去立审不分的做法，实行立审分立，解决了群众告状难的问题，所以立案庭的主要职责应该就是审查立案。而支付令案件由立案庭自立自理的做法违反了立审分立的立案原则。

　　9、对确有错误的生效支付令司法救济问题上的认识误区。前面已提到对生效支付令债权人和债务人均无上诉权和申请再审权，故有人误以为对确有错误的生效支付令无司法救济程序。《规定》对该问题作了补充和完善，明确“人民法院院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请。”根据此条规定，对确有错误的生效支付令的司法救济是一种特殊的程序救济，由法院院长对生效支付令进行审查，发现确有错误，需要撤销的，提交审判委员会讨论后，裁定撤销支付令。

　　三、完善督促程序促进民事诉讼制度改革的思考：

　　在市场经济条件下，运用督促程序解决债务纠纷达到以最快的速度、最低的成本实现司法公正，顺应时代的要求，也顺应了二十一世纪人民法院的工作主题-公正与效率的要求。在民事纠纷不断增加的新形势下，应提倡当事人运用督促程序保护自己的债权。为此，有必要在立法和司法过程中对督促程序进一步改革与完善。

　　一是立法上，应立足本国特点，并借鉴台湾以及国外立法中对督促程序的规定，进一步从程序上完善我国的立法规定。可做以下改革：

　　1、创造启动督促程序的新途径。在民事诉讼制度中，债权人要求债务人给付金钱、代替物、有价证券的，且债权债务关系明确、合法的，债权人是起诉还是申请督促程序取决于债权人的自由选择权，但一旦此类纠纷通过诉讼来解决，无疑导致了司法资源的严重浪费。故笔者认为，有必要在立法上规定法院可依职权启动督促程序以限制债权人盲目选择诉讼。首先符合当前我国民事诉讼制度改革的宗旨，即以公正的程序，确保较高的诉讼效率；其次，以简单、快捷的督促程序处理大量的债务纠纷，可以缓解审判任务的繁重与有限的司法资源之间的矛盾。在具体操作中，可由审判人员对当事人的起诉状及证据进行审查，对符合《民事诉讼法》第189条规定的债务类案件可由审判人员决定采取督促程序处理。对因债务人异议导致督促程序终结的，该案可直接转入诉讼程序，无需当事人另行起诉。

　　2、扩大督促程序的适用范围。我国现有民诉法规定督促程序仅适用于“金钱”和“有价证券”，首先对“金钱”一般理解为我国货币，作者认为中国加入WTO后，外币在我国市场上流通会很普通，所以，这里的“金钱”应从发展的角度理解为包括外币；其次，可借鉴台湾民事诉讼法规定适当扩大适用范围，台湾民诉讼法第508条规定，金钱和其他代替物、有价证券可适用督促程序，所以，在我国立法上，增加其他可代替物（即种类物）也未尝不可，从而减少因其他可代替物引起的诉讼。所谓其他可代替物，是指只对标的物约定种类、质量及数量，可以以同种同等同量同质的物相代替，对于实现债权人的债权并没什么影响。

　　3、科学确定支付令的收费标准。《最高人人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第132条规定，申请支付令每件收费100元。笔者认为随着支付令案件的不断增加，此标准不够科学，《民事诉讼法》第107条的规定，申请督促程序的案件属于债务类案件，故支付令应当比照财产类案件标准收费。对因债务人提出异议而终结督促程序，案件重新起诉的，不应重复收取诉讼费，但可按《民事诉讼法》的规定，收取适当的其他诉讼费用。

　　4、延长支付令异议期限。我国现有法律规定的异议期限是15天，审判实践中，笔者发现该期限并不合理，尤其对债务人是法人的支付令来说，该期限偏短，比如说债务人根本来不及查帐或因某种客观原因来不及冷静思考该债务是否应偿还，在此情况下，往往债务人找出一个甚至根本不存在的理由来阻止支付令的生效，引发不必要的诉讼。

　　二是在司法实践中，应从以下两方面着手提高利用督促程序审理债务案件的重要性。

　　一方面是在法院内部成立专门审判小组审理支付令案件。借鉴目前许多法院成立快捷法庭审理简易民事案件的经验，可改革过去对支付令案件由立案庭办理的不足，成立专门审判小组办理支付令案件，（该审判小组不应隶属于立案庭），确保支付令案件能及时审查，迅速送达，且程序公正合法。

　　另一方面加强对适用督促程序的宣传力度，提倡债权人选择支付令来实现自己的合法债权。督促程序的特点决定了该程序与审理程序相比具备简便、迅速、诉讼成本低的优点，适用督促程序办理债务纠纷，符合我国民事诉讼法所体现的“两便”原则，节省时间和费用，有时还可以收到事半功倍、防止矛盾激化的功效，所以，在司法实践中，可就该程序组织对基层组织和社会团体进行培训，通过他们达到广泛的宣传效果，另外，在审理案件中，审判人员对可适用督促程序解决的债务纠纷适时讲解，如金融借贷案件。

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