从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程

 

　　2006年8月27日，全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“《监督法》”）。在该法中，“法律法规实施情况的检查”独立成章，确认了已经实践二十多年的各级人大常委会执法检查权。 [1]在一些相对激进的扩大权力机关监督权的立法建议 [2]最终被舍弃的情况下，执法检查权却几乎毫无悬念地被正式确认颇为引人注目。同时，在《监督法》通过的前一天，全国人大常委会有关环境保护方面法律的执法检查报告颇为罕见地用异常严厉的措辞批评政府在该领域执法的状况， [3]从而引起媒体的广泛关注，并被列为十届全国人大常委会监督工作的亮点。 [4]

 

　　执法检查何以成为全国人大常委会常规的监督方式以及监督工作的一把利刃呢？执法检查权的确立是一种偶然现象，还是必然趋势？其形成过程在我国政权建设及宪政的实现又将有什么样的借鉴意义呢？本文拟从制度创设的角度执法检查权的确立过程进行回顾。 [5]

 

　　一、现行宪法的设计——对守法的自信憧憬、将执法视为地方事务

 

　　在回顾执法检查权确立过程之前，我们有必要了解1982年宪法在监督法律实施方面的制度设计。

 

　　（一）未明确赋予最高权力机关监督法律实施的权力

 

　　就文本而言，相对于法律的实施，现行宪法似乎更加关注和强调对其自身实施情况的监督和保障，分别赋予全国人大和全国人大常委会“监督宪法实施”的权力。 [6]然而，宪法并没有明确赋予最高国家权力机关监督法律实施的权力。监督法律实施并未被列为值得最高国家权力机关关注和介入的事务。

 

　　尽管我们完全可以通过解释将监督法律实施视为“应当由最高国家权力机关行使的职权” [7]或者将其纳入宪法第六十七条第（六）项的范畴， [8]但是，缺乏宪法文本明确的授权条款至少说明现行宪法的起草者们并不认为该项权力是全国人大“应当行使的职权”或者是全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作”的权力。

 

　　此外，全国人大常委会长期将第六十七条第（六）项下的权力缩限地理解为“工作监督”，而不是足以包容法律监督在内所有监督形式的职权。 [9]这也进一步证明监督法律实施、执法检查与全国人大常委会之间存在某种绝缘体。同时，对于全国人大常委会而言，凡是行使宪法第六十七条第（一）至第（二十）项明示的权力以外的其他权力，都必须事先经过全国人大的授权。 [10]但是，全国人大从未将监督法律实施的权力授予全国人大常委会。此外，《全国人民代表大会组织法》（以下简称“《全国人大组织法》”）也并未对全国人大常委会的职权做任何扩充。 [11]因此，在现行宪法架构内，全国人大常委会并不拥有这项权力。 [12]

 

　　同时，全国人大各专门委员会（以下简称“专门委员会”）也并不具有实施执法检查的权力。宪法将专门委员会的职权限定为“研究、审议和拟订有关议案”， [13]并不拥有监督的职能。《全国人大组织法》第三十七条对专门委员会的职权进行了一定的扩充。其中，第（五）项规定其“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。我们完全能够通过解释在“调查研究、提出建议”与执法检查之间建立起某种联系。然而，由于执法检查并未在全国人大及其常委会的“职权范围”内，因此，专门委员会也不应具有该项职权。

 

　　（二）监督法律实施是全国人大代表和地方人大的职责

 

　　宪法起草者是否忽视了法律的实施问题呢？事实并非如此。现行宪法至少在两个方面对监督法律实施进行制度安排。

 

　　首先，第七十六条规定，“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，……并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。 [14]对上述规定，有学者作如下解释：“全国人大代表代表全国人民的意志制定了我国的宪法和法律，也应带领全国人民切实遵守宪法和法律。他们必须以身作则，使自己的一言一行都严格的遵守宪法和法律，并以此来带动全国人民共同遵守宪法和法律。他们在自己参加的生产、工作和社会活动中，也应尽力协助宪法和法律的实施，全国人民代表分布于全国各地，各条战线，所有代表都照此去做，将是一个巨大的力量，对宪法和法律的实施将会起到巨大的保障作用。” [15]

 

　　显然，在当时，起草者们对全国人大代表的作用以及宪法的权威存有比较理想的定位和期望。他们不仅寄希望于全国人大代表自觉地遵守宪法和法律，而且企盼通过全国人大代表与选民之间理论上的零距离接触将前者的守法效应不断地放大，直至形成全社会一体守法的良好氛围。

 

　　其次，第九十九条第一款沿袭了1979年《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）的规定，即“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；……”此后，为进一步加强对法律实施的监督，全国人大常委会在1986年修改《地方组织法》时将“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”补充作为县级以上地方人大常委会的第一项职权固定下来。 [16]根据较为权威的解释，上述规定与我国国家结构形式密切相关。“因为我国是单一制的中央集权制的国家，国家法制是统一的，通过地方各级人大保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，从而保证中央集中统一的领导。” [17]

 

　　可见，监督法律实施在当时被视为“地方”的、基层的事务，应当由与地方密切联系的全国人大代表和地方各级人大来共同承担。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会似乎更应当侧重于创设制度，不必对法律的实施情况进行专门的监督。由于在地方的全国人大代表和地方各级人大比较容易接触到法律实施情况，由他们对执法的过程和结果进行监督似乎是既有效、又切实可行的选择。 [18]

 

　　然而，原本“地方”、基层的事务如何发展成为全国人大常委会的一项制度实践呢？有限的资料表明，从缺乏宪法基础到最终被法律所确认，全国人大常委会的执法检查权大致经历了以下几个阶段。

 

　　二、执法不严作为问题引起全国人大代表及全国人大常委会的关注（1982年－1985年）

 

　　（一）全国人大常委会专注于本职工作

 

　　从1979年人大制度恢复到八十年代中期近十年里，全国人大及其常委会的工作尚处于探索阶段。此时全国人大常委会的主要工作集中在立法和对国务院、最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“一府两院”）进行一年一度的工作监督——听取和审议这些机关的工作报告。

 

　　与当时百废待兴、制度供求不平衡的国情相适应，全国人大及其常委会首先加强立法工作，努力改变“无法可依”的局面。 [19]这一时期的立法主要集中在制定政权建设、经济和对外开放等方面。同时，通过听取各种形式的工作报告，全国人大常委会对“一府两院” 的工作进行监督。 [20]此时的全国人大常委会比较谨慎地履行自身的职责。这种心态从1984年的《全国人大常委会工作报告》中可见一斑：

 

　　“在过去的一年里，常委会虽然做了一些工作，但是由于还缺乏经验，许多工作还在摸索的过程中，工作中还有不少缺点和问题。有些应该做的工作还没有做，或者抓得不紧，做得不够。常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作，全国人大和它的常委会以及各专门委员会的工作和制度还不完善，常委会的工作机构还很不健全等，都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。” [21]

 

　　显然，疲于应付本职工作的全国人大常委会根本无暇关心其法定职权以外的其他事务。从政治上考虑，在自身权威尚未完全确立之前，盲目地深入到一个依法无权管辖的领域无疑是高风险、高代价的举动。因此，对于全国人大常委会而言，比较稳妥的选择就是通过完善自身的制度建设逐渐转变为一个能够有效工作的立法机关和权力机关，把“应该做的工作”做好。 [22]这一指导思想一直延续到了1986年。当时的委员长彭真同志进一步明确了人大及其常委会工作的两大重要任务：“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。最大的是两件事：第一是决定国家的大政方针。… 第二是选举和决定任命各级国家机构领导人员。” [23] 决策是当时人大及其常委会的第一要务，专注于立法和选举两项工作不失为明智之举。

 

　　上述指导思想在实践中得到贯彻。在20世纪80年代初，全国人大常委会对监督工作确实着墨不多，更不用提对法律实施情况进行监督了。1982年《全国人大常委会工作报告》曾记载，“一年来，常务委员会在实行监督方面，主要是听取国务院关于国家经济调整和国务院机构改革的报告，并进行审议。” [24]而1983年的《全国人大常委会工作报告》甚至对监督工作只字未提。 [25]1984年，全国人大常委会更是坦陈，“在过去的一年里，常委会虽然做了一些工作，但是由于还缺乏经验，许多工作还在摸索的过程中，工作中还有不少缺点和问题。有些应该做的工作还没有做，或者抓得不紧，做得不够。” [26]

 

　　（二）执法成为一个社会问题

 

　　然而，现实迫使全国人大常委会不得不关注法律的实施情况。随着立法工作的不断加强，“无法可依”的现象正逐渐得到改变。但是，刑事犯罪、各种不正之风等有法不依、执法不严的现象开始大量出现，并且对政府工作以及整个社会造成极大的负面影响。社会治安虽然有所好转，“但尚未恢复到建国后的最好状况，某些地方凶杀、抢劫、强奸、盗窃等刑事犯罪问题还比较突出。” [27]这一状况直接催生了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。不正之风似乎成为这个时期整个社会的一颗毒瘤，对政府工作构成巨大的威胁，以至于当时的国务院警告，“如果不坚决加以纠正，不仅败坏改革的信誉，妨碍改革的顺利进行，而且破坏社会主义物质文明和精神文明的建设。” [28]

 

　　同时，由一些个案所反映出来的执法不严的现象让当时的部分全国人大代表无法接受，更引起了全国人大常委会的关注。1983年、1984年间的“晋江假药案”不仅暴露了福建省卫生行政部门在执法方面存在的问题，而且对1984年9月刚刚制定颁布的《药品管理法》的权威构成了严重挑战。 [29]在1986年全国人大会议期间，来自安徽省的全国人大代表曾经对原广西钦州地区计委副主任徐某某长期圈占无为中学校园、纵容儿媳打伤学校原副校长家属而拒不纠正一事提出严厉的批评。 [30]

 

　　（三）要求干预的呼声出现和全国人大常委会的初步回应

 

　　有法不依、执法不严和违法不究现象的存在打破了人们对立法万能的崇拜、自觉守法的幻想。为此，代表委员们开始利用各种机会表达对执法不严现象及其产生的后果的强烈不满。

 

　　1985年3月底，全国人大常委会及其组成人员开始关注执法不严的问题并呼吁对此进行干预。在六届全国人大常委会第十次会议上，“委员们在讨论全国人大常委会一年来的工作时指出，人大及其常委会在加强立法工作的同时，还要认真监督法律的执行”，并明确“要求进一步加强人大及其常委会对已经颁布的法律执行情况的监督。” [31]其中，熊复委员认为，

 

　　“全国人大常委会必须加强法律实施的监督工作，做到有法必依，执法必严，…新的不正之风的产生，反映了有些人…无组织、无纪律，甚至不顾法律，有些不正之风本身就是违法的。…全国人大常委会作为最高权力机构，应当按照宪法和法律的规定精神，负起同新的不正之风作斗争的监督责任，监督政府部门和政法、检察机关坚决查处一些违法乱纪的案件……” [32]

 

　　王甫委员也提出，

 

　　“目前有法不依、执法不严的现象在某些地方还比较严重，这就应当进行监督检查。宪法赋予全国人大和它的常委会负有对法律实施和政府工作进行监督的职责，在这一点上，我们过去做得不够，今后必须加强，要坚持人民代表视察工作的制度。……各级人大及其常委会必须依法履行自己的监督、检查之职责，只有这样，才能保证社会主义法制的健全和发展。” [33]

 

　　尽管缺乏宪法依据，这些委员想当然地认为对法律实施的情况进行监督是“宪法赋予”全国人大常委会的职权，因而“必须加强”这方面的工作。

 

　　代表委员们的呼声得到彭真同志的认可，他肯定了加强对法律实施情况进行监督的必要性。 [34]但是，比起热血沸腾的委员们，彭真委员长保持了应有的谨慎。他指出，“法律监督主要是监督宪法的实施。宪法对国家的根本问题，都有明确的规定。任何机关做出的同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权予以撤销。” [35]在肯定法律监督的必要性的同时，彭真同志努力在现行宪法的框架内寻找法律监督权制度基础，而他所能找到的唯一依据是第六十七条第（一）项（即“监督宪法的实施”）。因此，必须将法律监督权限制在上述规定之内。于是，法律监督权就只能进一步被限定于宪法第六十七条第（七）、（八）项规定的立法监督权（即对违宪决议、决定的撤销权），而无法囊括执法检查权。 [36]但通过将“法律实施”和“主要”这两个词组的结合，他又为以后全国人大常委会争取并实践执法检查权预留了足够的制度空间和充分的心理准备。 [37]

 

　　同时，全国人大常委会也积极地回应代表委员们的关切，主动承认，“……有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强。” [38]

 

　　最终，代表、委员、领导人和全国人大常委会之间形成的共识使“法律监督”这一词汇首次出现在《全国人大常委会工作报告》中，并作为一项工作向大会进行汇报，尽管这部分内容主要涉及到地方人大及其常委会，而非全国人大常委会的“法律监督”工作。 [39]将地方人大及其常委会的工作作为自身工作的一部分进行报告在历年的《全国人大常委会工作报告》中颇为罕见。这不仅表明全国人大常委会对该项工作的重视，而且也从某种程度上预示了全国人大常委会行使该项权力的决心。全国人大常委会在该报告中承认对法律实施的监督不够，并承诺要加强此项工作。 [40]

 

　　显而易见，尽管长期混乱的国内政治和“无法无天”的局面让公众对立法充满了憧憬甚至崇拜，然而，徒法不足以自行。尽管法律代表了全体人民的共识，法律的执行却必须有刚性的制度相伴。全国人大代表的模范守法可能会带来局部的良好风气，却难以营造全体公民一致守法的氛围。根本的解决途径应当是建立制度、依靠制度。

 

　　三、制度性尝试的初期（1986年—1992年）

 

　　（一）政治压力持续升温

 

　　1986、1987两年，要求加强法律监督的呼声不但没有中断，反而持续高涨，这对全国人大常委会形成不小的压力。1986年，全国人大常委会承认其“工作同宪法赋予的职权和全国人民的期望还有不小的差距”，并声称“如何加强对宪法、法律实施的监督和对行政、审判、检察工作的监督，还有待于继续探索和改进”。1987年，全国人大常委会更坦诚地表示，“一年来，常委会在法律监督方面做了不少工作，但是还没有形成一套完善的制度。在全国人大会议上，代表们对此提出了一些批评和建议。” [41]

 

　　显然，有权“协助宪法和法律的实施”的全国人大代表发现，通过自身的模范守法不仅无法有效地带动其他公民一起守法，而且更无力改变行政机关、司法机关执法不严的现象。因此，只有通过一个强有力的组织系统、依赖于一套有效的程序才能使法律的权威得到真正的尊重。此外，对法律实施效果的关注、对全国人大常委会发挥法律监督作用的期盼，也反映了那些无暇投入最高权力机关日常工作的全国人大代表对全国人大及其常委会在我国宪法架构内应当具备功能的清醒认识。他们认为，全国人大及其常委会的最高权威不仅体现在规范的创制上，而且更表现在其有能力促使所立之法在现实中得到切实的、不折不扣的遵守。而法律被普遍的遵守，不仅需要执法者对立法者权威的尊重，而且需要立法者创立一种常规的制度使其能够通过主动干预的形式确保立法权威被尊重。

 

　　（二）执法检查成为主要的制度回应

 

　　面对代表们的要求和期望，全国人大常委会进一步作出认真的回应。首先，常委会希望代表们能客观务实地看待政治体制改革问题，并在此前提下为加强法律监督职能积极地建言、耐心地开展工作，避免不切实际和操之过急，更不能轻易放弃。 [42]

 

　　其次，针对执法不严、违法不究的现象，常委会则设计了两套并行不悖的制度性解决方案。其一，从观念层面切入，普及和加强全民的法律知识和开展法制教育。 [43]决策者深信，主观世界的改造将有助于客观行为的改变。要让公民自觉守法、官员严格执法，就必须首先在他们的观念中树立法的权威、并使他们确信自觉守法和严格执法不仅对个人有利，而且将使国家和社会受益。其二，从制度层面入手，对法律实施情况进行常规的监督和检查。法制教育也不可能将理念毫无成本地变现为守法行为。因此，刚性制度是不可或缺的。立法者坚信，常规化的监督将有助于严格执法氛围的形成。

 

　　设计制度可能流于形式，全国人大常委会必须用行动来证明它与代表之间的关注点是完全重合的。于是，执法检查的雏形在1986年终于登上历史舞台。 [44]是年，全国人大教科文卫委员会、财经委员会、民族委员会对文物保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）……等法律的实施情况进行调查。 [45]次年，全国人大常委会和各专门委员会又“组织有关人员会同国务院有关部门，就义务教育法、民族区域自治法、文物保护法、……等法律的实施状况进行调查研究，并提出了进一步贯彻实施的建议。” [46]

 

　　在谨慎开展实践同时，常委会根据委员长会议的决定，“在总结几年来各级人大开展法律监督工作经验的基础上，提出了加强法律监督工作的初步意见。”，并提出“要研究、制定有关监督程序方面的法律。” [47]

 

　　无疑，全国人大常委会向公众展示了积极的回应形象。然而，这些制度上的星星之火最终能否发展成为燎原之势、执法检查会不会像某些制度试验一样无疾而终呢？显然，全国人大常委会需要更多的努力。

 

　　（三）正名行动、强化组织、制度化规划与早期实践

 

　　1、正名行动——首次明确法律监督权的合宪性

 

　　尽管人大代表所表达的加强法律监督的要求迫切、合理，然而，法律监督实践的顺利开展必须首先解决其合宪性问题。而如此重要的正名行动显然不能由个别全国人大代表来完成，全国人大常委会责无旁贷。

 

　　1988年初，新组成的七届全国人大常委会便公布了其“施政纲领”——《七届全国人大常委会工作要点》（以下简称“《工作要点》”）。该文件的主要内容之一就是对法律监督权的合宪性问题做出说明。《工作要点》明确提出，“监督宪法和法律的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权。” [48]

 

　　上述正名行动无疑是充满智慧的。全国人大常委会释放了一个明确而强烈的信号，即“监督法律的实施”是“宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。但是，它并没有直接表示“监督法律的实施是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。监督法律实施这一“职权”的合宪性是通过将其与其他两项宪法赋予的职权的嫁接而得以强化的。众所周知，“监督宪法的实施”是 “宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”； [49]“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院”同样是“宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。 [50]这是两项宪法业已确认、存有差异、无法包容的职权。 [51]因此，“一项”显然无法用来界定这两项职权或其中任何一项，其所要修饰的自然是“监督法律的实施”这一宪法文本外的权力。 [52]将“监督法律的实施”镶嵌于其他两项宪法确认的职权之间既可以模糊该项权力的合宪性争议，又在一定程度上确立和巩固其合宪性。

 

　　2、强化组织——全国人大内务司法委员会的成立

 

　　如何确保和提高包括执法检查在内的法律监督的效果呢？强有力的组织保障必不可少。于是，1988年3月七届全国人大一次会议决定设立内务司法委员会（以下简称“内司委”）。这是全国人大及其常委会加强监督工作的一个重要制度性标志。当时仍将立法视为第一要务的全国人大常委会开宗明义地表示，设立内司委的目的是为了“加强对司法工作的监督”。 [53]

 

　　为了突显内司委以及监督工作的重要性，全国人大决定由时任全国人大常委会第一副委员长的习仲勋同志兼任该委员会主任委员。习仲勋同志在该委员会第一次全体会议上提出，内司委“应为人大及其常委会加强对内务司法各部门的监督工作做好服务”；并且为回应全国人大代表的要求，“打算今年（即1988年）下半年在内务司法部门开展一次自上而下的执法检查，重点是检查宪法、刑法、刑事诉讼法的实施情况。” [54]该委员会主持工作的副主任委员邹瑜同志也强调，开展执法情况检查是内司委协助人大、人大常委会行使监督权的主要形式之一。 [55]

 

　　3、制度化规划

 

　　在正名和强化组织之余，全国人大常委会还为实现执法检查的制度化分别从微观和宏观两个层面进行了积极规划。

 

　　首先，在微观层面，1988年《工作要点》首次对执法检查的开展提出了颇有针对性的指导意见。《工作要点》提出，“常委会要有选择地对一些重要法律的实施情况进行检查，如发现违宪违法问题，包括司法机关在处理重大案件中的违法行为，要向有关执法部门提出意见，督促其严肃执法。有关执法部门要将处理结果报告常委会。必要时，常委会可组织特定问题的调查委员会，并作出相应的决议。” [56]上述意见所包含的突出重点、跟踪反馈意见这两项要求成为日后执法检查实践的重要指南。

 

　　1989年，全国人大常委会又提出了关于监督工作制度化、规范化的四项规定。其中有三项规定与执法检查直接相关。 [57]规定不仅强调了《工作要点》中纠正违宪违法行为和突出重点的要求，而且还提出了听取“一府两院”关于法律实施情况的报告这一崭新的监督形式。1991年，全国人大常委会对上述四项规定给予了高度肯定。 [58]

 

　　其次，全国人大常委会始终在谋划将包括执法检查在内的监督工作予以制度化、法律化。显然，正名行动只能在一定程度上消除监督对象及公众对某些监督实践的质疑，而将实践上升为法律制度则可以让这项权力毫无包袱地落地生根、持续发展。于是，1988年《工作要点》明确提出，“常委会要制定有关监督方面的法律，进一步明确监督的方式，完善监督的程序，使监督工作规范化、制度化。” [59]1991年，全国人大常委会则更为具体地提出如下规划：“全国人大常委会和地方各级人大常委会都要认真总结人大监督工作的经验，并以宪法为依据将成功的经验上升为法律或法规，对监督的内容和范围，监督的方式和程序，以及监督的机构和职权，作出明确的规定，使监督工作进一步纳入规范化轨道。” [60]毋庸置疑，上述意见为执法检查实践的制度化、法律化提供了明确的政策导向。

 

　　（四）早期实践

 

　　显而易见，为执法检查营造一个良好的生存和发展空间耗费了全国人大常委会不少精力，使其无暇分身设计一套指导执法检查实践的操作规程。由于缺乏可供参考的制度性先例，早期的执法检查实践带着明显的“摸着石子过河”色彩，在试错中不断积累经验。

 

　　总体而言，这一时期执法检查的密度和强度都相对有限。执法检查的组织形式尚未固定，视察组、检查组交相运用。 [61]与后来每年平均5、6次相比，早期执法检查密度较低，平均每年1次。 [62]有别于现行固定的“基本情况—存在问题—建议”三段论格式，当时的《检查报告》则采用两段论，即“基本情况—建议”。报告大都通过建议的内容反映执法存在的问题，行文用语较为温和、委婉。 [63]

 

　　同时，全国人大常委会在诸多监督方式的选择上十分策略、处心积虑，尽力避免给监督对象施加正面的、直接的压力。全国人大常委会较少直接参与组织和开展执法检查，各专门委员会则成为更为活跃的检查主体。 [64]执法检查使“一府两院”与全国人大系统从长期的利益共同体中彼此分离出来，因此，不管是监督者还是监督对象都需要一个适应和缓冲的过程。让专门委员会走到前台参与试验使全国人大常委会拥有了应对政治压力的回旋余地，进而引导监督者（专门委员会）和监督对象将执法检查这一新生制度平稳地加以演绎和延续。

 

　　实践中，作为监督者的专门委员会与作为监督对象的“一府两院”、特别是国务院系统保持着较为良好的合作关系。专门委员会与国务院各部委共同组织或吸纳后者参与赴地方进行检查是很常见的。这种特殊的组织方式也容易让公众产生一种错觉，即执法检查的监督对象是地方而不是中央的“一府两院”。 [65]显然，与监督对象紧密合作是不得已而为之的选择。在执法检查的权威尚未树立起来之前，让监督对象亲自到现场接触执法的真实画面无疑更有利于提高监督建议的可接受度和落实的可能性。同时，磊落且就事论事的方式也不至于危及双方长期建立起来的良好协作关系。

 

　　然而，温和并不是唯一的关键词。事实上，全国人大常委会自觉地通过较为有限的程序和方式上的创新力求增强每一次执法检查的监督力度，其所采取的每一个措施都是为了将执法检查的影响力和监督的权威最大化。从随机地确定所要检查的法律到挑选一些法律作为检查的重点；从只检查不汇报或有选择地汇报到将执法检查情况的汇报列入每次常委会会议议程；从只检查不跟踪到明确要求被检查对象向常委会反馈有关问题的整改情况；从全国人大常委会单兵作战到积极寻求地方人大常委会密切配合；从不事张扬的工作沟通式检查到为提高监督的力度而主动利用各种媒体进行宣传 [66]……这些技术性、程序性的变革使执法检查的强度和密度不断得到提高，进而对监督对象形成惯常的压力，并且通过权力行使频率的提升强化和巩固民众对该项权力的认知度和认可度。

 

　　张弛有度、收放结合的策略取得了比较积极的成果。1992年，执法检查权在全国人大常委会权力谱系中的重要性得到了飞跃性的提升。当年，全国人大常委会明确提出，“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，把对法律执行情况的监督检查和制定法律放在同等重要的地位，这是改进人大监督工作和加强社会主义法制建设必不可少的措施。” [67]执法检查业已成为与立法相提并论的一项权力。

 

　　四、制度化的初步尝试和执法检查实践的深入开展（1993年—1998年）

 

　　执法检查权获得与立法权同等重要地位表明全国人大常委会在认知层面对该项权力存在必要性的充分肯定。然而，要使执法检查权以及执法检查实践深入人心，必须在规范和实践两个方面付出更多的努力。

 

　　（一）制度化的初步尝试

 

　　1993年3月，新当选的八届全国人大常委会委员长乔石在接受《人民日报》记者采访时进一步强调执法检查工作的重要性。他指出，“八届全国人大及其常委会将进一步加强执法检查，把法律制定后监督检查其实施放在与制定法律同等重要的地位”，并认为“这是加强社会主义民主建设，促进依法治国的一项重要措施。” [68]

 

　　八届全国人大常委会加强执法检查工作的一个重要标志便是制定《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）， [69]以“准立法” [70]的形式确认了执法检查权、确立了执法检查的基本思路和基本制度。《若干规定》的制定目的被定位为使执法检查工作“规范化、制度化、程序化”。制定者认为这是“健全人大监督机制的一项重要措施”，并相信“它对加强全国人大常委会的监督工作，改变法律实施不力的状况，将起到积极作用。” [71]

 

　　《若干规定》首先将其制定依据确定为“宪法第六十七条和有关法律”。尽管并未进一步明确执法检查权属于第六十七条中的哪一（几）项权力，如此明确的合宪性宣示依然比5年前相对模糊的“宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”显得更为坚定、更具说服力。

 

　　《若干规定》进而构建了指导未来执法检查实践的基本框架，囊括了执法检查的内容和重点、步骤和方法、审议执法检查报告、反馈和落实机制等四个方面的内容。这一框架的搭建使执法检查的目标更为明确、程序更为完善、并且很快得到常委会的首肯。1993年底，全国人大常委会执法检查组在其报告中指出，“执法检查是人大监督工作的具体化。通过执法检查，既可以了解法律实施中的问题，有利于完善法制，又可以对地方起到督促作用，建议以后每年至少搞一次，形成制度。” [72]

 

　　（二）执法检查实践的深入开展

 

　　《若干规定》为执法检查实践提供了明确而系统的指引。同时，为了增强执法检查的实效，全国人大常委会办公厅研究室于1994年4月派出5个调查小组分赴湖南、湖北、甘肃、河南、江苏5省就如何改进和加强执法检查工作进行调查研究，听取地方的意见。调查小组将各地所反映的四个方面的问题以及所提出的七个方面改进意见和建议 [73]予以汇总，进一步为下一阶段执法检查实践明确方向。

 

　　此后，八届全国人大常委会以《若干规定》为指引开展了一系列的执法检查。在其五年任期内，共对29个法律和有关法律问题的决定的实施情况进行总计21次的检查。 [74] 这一时期的检查实践具有一些较为鲜明的特点，同时也取得了一定的成效。首先，常委会围绕改革开放和现代化建设的重大问题和公众关注的焦点问题确定所要检查的法律。农业、环境保护、市场经济秩序和教育成为这一时期执法检查的重点。为了回应社会对“三农”问题的关注，常委会连续五年将《农业法》作为重点检查的法律； [75]环保问题的凸显促使常委会连续四年对该领域5部法律实施情况的检查； [76]为配合世界妇女大会的召开，《妇女权益保障法》成为1995年执法检查的重点。突出重点的策略赢得了全国人大代表广泛的认可。 [77]同时，全国人大常委会在不同时期对同一部法律也有针对性地确定了检查的重点，力求提高监督的效果。 [78]

 

　　其次，常委会通过各种形式扩大执法检查的影响力和民意基础。新闻媒体是常委会非常倚重的渠道。为配合环保领域执法检查的开展，常委会与中央电视台合作推出《中华环保世纪行》栏目，紧密跟踪报道环保执法检查的过程，通过曝光某些严重执法问题向各级环保行政主管机关传递压力。除了直接诉诸民意之外，常委会还利用全国人大会议这一最令人注目的政治平台，在提高执法检查影响力的同时也为其向“一府两院”施加压力寻找强有力的后盾。例如，为唤起各级政府对“三农”问题的重视，常委会史无前例地决定将《农业法》执法检查报告提请八届全国人大五次会议审议。

 

　　再次，常委会在执法检查过程中积极强化对“一府两院”的监督力度。常委会的领导广泛地参与了执法检查活动， [79]促使监督对象更加重视执法工作。为提高监督的效果，有时执法检查组建议常委会通过增加检查次数引起“一府两院”对某些执法问题的关注。 [80]有时常委会在表达对某些问题关切时也不回避使用一些充满政治压力的语言。例如，为促使环境保护执法效果的提升，常委会曾经提出，“建议国务院能够象抓计划生育那样，进一步加强对环保工作的领导，采取重大举措，提高环保部门的地位，使其与所承担的历史责任相适应。” [81]常委会的上述努力也得到了监督对象的一些积极回应。例如，国务院系统、最高人民法院、最高人民检察院对《农业法》执法检查报告中的建议给予具体、正面的反馈。 [82]再如，最高人民法院明确要求各级人民法院“应当为执法检查组开展调查或检查工作提供方便，积极配合、协助进行调查或检查工作。根据需要，由负责人如实汇报被调查或者检查的工作情况，提出解决问题和改进工作的意见。对人大及其常委会或者人大专门委员会就执法检查组提交的报告和作出的决定，依照法定程序执行。” [83]

 

　　八届全国人大常委会对其五年的检查实践做了积极的评价，认为“通过执法检查，督促行政执法部门和审判、检察机关改进执法工作，促进法律的实施，也增强了广大干部和群众的法制观念。” [84]

 

　　（三）弊端初显、争鸣声起

 

　　尽管成效比较显著，这一时期的执法检查实践依然暴露出一些缺陷和问题，没有完全遵循《若干问题》和“五省建议”，或者部分地偏离了上述文件的精神。

 

　　首先，尽管《若干问题》将全国人大常委会执法检查的监督对象确定为国务院、最高人民法院和最高人民检察院，尽管“一府两院”在很多情况下成为执法检查的对象，但是监督对象在不少执法检查实践中存在错位。 [85]地方政府、甚至地方人大 [86]往往成为事实上的检查对象。全国人大常委会的执法检查组曾经提出，“通过执法检查，……可以对地方起到督促作用，……” [87]即便检查组自身将监督对象严格地限制在同级“一府两院”，由于检查的过程大部分是在地方完成的，地方政府在此过程中自然承受了无形的压力。无论是为迎接执法检查组做大量准备工作，还是在执法检查过程中密切配合检查组，地方政府难以避免将自身想象成检查对象。此外，点名指出地方政府执法上的缺失和问题在执法检查报告中很常见且普遍，这无疑进一步使地方政府陷于被动。 [88]

 

　　其次，执法检查的地方分布不均衡。为了尽可能客观地了解执法实践的情况，执法检查组往往要深入到各个省、市、自治区的执法一线。但是，执法检组深入的地方分布却不太均衡。广东（9次）、福建、河南、四川（各6次）、浙江、辽宁、河北、黑龙江（各5次）、上海、江苏、吉林、内蒙古（各4次）成为执法检查组经常的目的地。相反，5年中检查组却从未到过新疆、西藏，贵州、海南也只各去过1次。 [89]上述不平衡分布不仅使经常接待检查组的省份备感压力， [90]而且也可能使检查组不经常光顾的省份对自身执法状况抱有过分自信。

 

　　再次，有些执法检查报告并没有充分反映执法检查监督的特色。执法检查是围绕提高执法的质量而展开的，因此执法检查的报告里应围绕着这个主旨。然而，有些报告内容与“回顾过去、展望未来”、注重政策宣传的《政府工作报告》风格较为雷同。抽象的语言容易使执法检查报告缺乏足够的监督成份，使监督对象难以准确把握改进工作的思路和方向。 [91]

 

　　执法检查实践所存在的问题引起了全国人大常委会内部的争鸣与反思。这些争论主要围绕以下几个方面展开：

 

　　首先，执法检查的合宪性。针对执法检查合宪性、合法性的质疑声，有同志提出，执法检查权并不是全国人大常委会的“创造物”，而是具有明确的宪法和法律依据。 [92]这种立场在全国人大常委会内部已形成共识，大家争论的焦点是在承认执法检查合法性的基础上如何克服存在问题、改进监督效果。

 

　　其次，执法检查的对象。对于执法检查对象错位问题，常委会内部存在不同的看法。有的同志认为，执法检查的对象应当仅限于同级的“一府两院”； [93]有的同志则主张，由于法律在全国具有普遍的约束力，因此，下级的“一府两院”可以作为执法检查的对象。 [94]有的同志认为，全国人大常委会与法律实施主管部门联合检查弊大于利，因为将监督对象变为监督主体不仅不符合宪法法律规定，而且将无法产生监督的效果进而损害人大的权威。 [95]有同志指出，执法检查在对象上存在另一种错位，即将公民、企业等作为对象，对他们的守法行为进行检查。这显然是不妥当的，因此，应当回归执法检查的本意，仅就执法行为进行检查。 [96]

 

　　第三，提高执法检查实效的途径。有的同志主张，执法检查必须突出重点，无论是检查法律的数量还是检查的内容都必须“避免过多多滥”。 [97]有些同志则认为上下联动的检查模式有利于克服执法检查多、滥、重复的现象，减轻基层的压力。 [98]有的同志则对执法检组的组成、专业背景等提出了一系列建议，主张应当由固定的机构和人员负责执法检查的组织协调，以达到事半功倍的效果；同时，检查组应多吸收一些熟悉执法情况的代表、委员，提高检查组负责人的专业知识和执法业务。 [99]一些同志提出，应当启用质询、成立特别问题调查委员会、撤职、罢免等强有力的手段提高监督的效果。 [100]还有的同志则主张将执法检查与听取专题工作报告和法律法规备案审查有机地结合起来。 [101]

 

　　第四，完善执法检查报告的方式。有同志认为常委会审议执法检查报告这一“自己审自己”的方式很不妥当，正确的做法应当由常委会审议法律实施主管部门有关执法工作的报告。惟有如此，才能体现执法检查的监督本质。 [102]

 

　　五、及时纠偏、稳健实践、正式成为法定监督形式（1999年—2006年）

 

　　（一）及时纠偏

 

　　上述争鸣与反思为全国人大常委会检视和改进执法检查工作提供了有益的参考。更重要的是，全国人大代表和地方人大对全国人大常委会执法检查工作存在的问题也颇有意见，这成为改进执法检查工作的最直接的推动力。 [103]

 

　　1998年《全国人大常委会工作报告》有的放矢地指出，“监督工作依然是人大工作的薄弱环节……应进一步采取措施，改进和加强对法律实施的检查监督，注重增强实效，力戒形式主义。” [104]不久，刚上任的李鹏委员长对监督工作提出了“加大监督力度，完善监督方式，特别是要增强监督的实效”三项要求，同时对改进执法检查工作做了如下指示：“执法检查要成为一项经常性的工作，要力戒形式主义。执法检查组要轻车简从，真正深入基层、深入实际、深入群众，了解法律实施的真实情况。……要认真执行执法检查的反馈制度，要求有关国家机关在一定时限内，把改进执法的效果反馈给常委会。有的执法检查的结果和改进的效果，还可以公布于众，以接受人大代表和广大人民群众的监督。” [105]

 

　　1999年初，在九届全国人大第二次会议浙江代表团全体会议上，李鹏同志再次提及执法检查：“执法检查，到了基层，首先是听汇报，然后走马观花，也检查不出什么问题，缺乏应有的效果，这也是实情。对此，第一不否定，第二要改进。怎么改进？根据多年的实践，检查要有重点、有针对性。” [106]

 

　　上述指示成为改进执法检查工作的指导思想。1999年4月，全国人大常委会委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（以下简称“《几点意见》”）。 [107]《几点意见》以问题为中心、对症下药式地为改进执法检查工作提供若干解决方案。委员长会议认为，执法检查实践中主要存在四个方面的问题，即检查对象错位、 [108]形式主义导致地方负担过重、 [109]检查重点不突出、 [110]检查报告缺乏人大特色。 [111]为此，《几点意见》有针对性地提出了以下五个方面的改进方案：

 

　　首先，减少检查法律的数量。常委会和专门委员会检查法律的数量都应当适当压缩。 [112]

 

　　其次，正确认识执法检查的对象，改进执法检查过程中与地方政府的交流方式。《几点意见》明确，“常委会执法检查组到地方去调研的主要目的，是从下面进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题，以便较为全面地评估法律实施的状况，督促国务院及其部门和‘两高’改进执法工作。”同时强调与地方政府交流时“要求实效，力戒形式主义”。 [113]

 

　　第三，检查组人员要精干、轻车简从。执法检查组的规模和组成得到进一步明确，原则上“可分成若干个小组，每个小组由1—2位常委会委员组成，随组工作人员不超过3人，总人数控制在7人以内”，同时，“不再安排法律实施主管机关的工作人员随同前往”，并“谢绝（所到地方政府）层层陪同”。此外，力图避免监督对象不平衡的现象，强调“在地方的时间和地点要协调好，不要过于集中”。 [114]

 

　　第四，突出检查重点，注重检查实效。检查过程中“要紧紧抓住法律实施中的一两个重点问题，主管机关也要围绕重点问题进行汇报。”为了提高检查的实效，检查组“应按照检查的重点搜集材料、熟悉情况，做好检查前的准备工作，必要时可进行前期调研”。同时，《几点意见》再度明确了继续对“一府两院”近距离监督的态度。在审议执法检查报告的程序中，除了延续《若干意见》中“听取意见”、“回答询问”、“作出决议”等监督形式外，增加规定“常委会组成人员可以就法律实施中存在的重要问题提出质询。”此外，除了继续要求法律实施主管部门就改进执法工作及其效果对常委会进行书面汇报外，规定“必要时”常委会听取这些部门“关于改进执法工作情况的口头汇报，进行审议”。 [115]

 

　　第五，对执法检查报告的撰写提出更高的要求。执法检查报告应当“有别于政府部门的工作报告”、能反映人大监督的特色，并且必须“围绕法律实施这一主线来写”。为此，《几点意见》明确，执法检查报告应当包括以下几个方面的主要内容：对所检查法律实施情况的评价，法律实施中存在的问题及原因分析，改进执法工作的建议，对有些法律进行修改、补充、解释的建议等。

 

　　事实上，《几点意见》承载着两大并行不悖的使命。其主要任务当然是为前期执法检查实践中存在的问题提供改进的思路和方案，以应对其合法性危机。另一方面，全国人大常委会则明确其加强监督力度的决心，并通过具体的程序安排实现这一目的。

 

　　（二）突出重点、稳健实践

 

　　《几点意见》为1999年的执法检查实践提供了直接的指导，并初步显示了良好的效果。有记者总结，当年的执法检查实践具有以下几个方面的“特点”，即“组织精干的检查组，切实做到轻车简从”、“检查对象明确，基本解决了检查对象错位的问题”、“认真起草和审议好执法检查报告” [116]、“探索新的检查方式，加大检查监督力度” [117]。这些特点对号入座地展现了《几点意见》对执法检查实践的改造成效。

 

　　从1999年起，在九届全国人大常委会剩余的任期内，执法检查的次数依照《几点意见》的精神受到严格的控制，每年都只检查4部法律。 [118]精简当然是为了突出重点、提高时效。而环境资源方面的法律则成为重点中的重点，全部16部被检查法律中有6部是这一领域的立法。 [119]

 

　　这段时间执法检查的一个亮点就是李鹏委员长对这项工作的深度关注和介入。从1999年至2002年，他一共参加了8个执法检查小组第一次议会并作重要讲话。2002年，他还特别致信《种子法》执法检查小组第一次全体会议。这些讲话和信件为执法检查组开展工作提供了宏观和微观两个层面的指导。宏观上既有对执法检查目的意义的认识， [120]也有对检查重点的建议 [121]，微观层面则包括了检查方式的选择、 [122]对小组成员的耐心开导。 [123]特别值得一提的是，他对2000年《刑事诉讼法》执法检查工作非常重视，多次过问，并亲自修改检查方案、选定检查地区，在检查组出发前还进行了动员。 [124]

 

　　九届全国人大常委会注重建立执法检查报告的落实反馈制度来增强监督实效。反馈机制的核心功能就是促使法律实施部门对执法检查报告中发现的问题提出切实有效的解决方案，对报告提出的改进工作的建议予以贯彻落实。法律实施部门对待执法检查报告的态度非常认真，一致认为报告“指出的问题是客观的，提出的建议是可行的” [125]，进而积极地执法检查组关切的“问题”和提出的“建议”。例如，2000年教育部对1999年《义务教育法》执法检查报告中的五点建议逐一做出非常详尽、深入的回应。 [126]反馈机制的建立和实践不仅有助于提高执法的水平，而且也进一步增强了执法检查的权威。

 

　　这一时期的另一个变化就是将执法检查与听取专题工作报告结合起来以提高监督的效果。例如，1999年6月26日，九届全国人大常委会第十次会议在听取了《大气污染防治法》执法检查报告后又听取了国家环保总局局长解振华作的《关于防治北京大气污染的工作报告》。在报告中，解振华做了谦恭诚恳的表态，“我们将……根据执法检查组的意见，改进和加强大气污染防治工作。我们继续欢迎全国人大及其常委会对大气污染防治特别是首都北京的大气污染防治工作行使神圣的监督检查权利，这必将极大地推动首都北京的大气污染防治工作。” [127]再如，2001年《农业法》执法检查开展过程中，农业部副部长韩长赋专门向全国人大常委会作了《关于加强农业基础地位和增加农民收入情况的报告》。 [128]

 

　　九届全国人大常委会对自身的执法检查工作给予充分肯定，认为此项工作“推动了宪法、法律的实施，促进了国务院依法行政、最高人民法院和最高人民检察院公正司法。” [129]同时，常委会认为抓住重点、注重计划、克服形式主义、实行反馈制度等大大增强了执法检查的实效。 [130]离任之际，李鹏委员长代表九届全国人大常委会对监督工作提出了如下希望：“要继续把监督工作放在重要位置，紧紧围绕增强监督实效，加强对宪法和法律实施的监督，加强对国家行政机关、审判机关和检察机关工作的监督，进一步实现监督工作的规范化、法律化。”

 

　　从2003年开始，十届全国人大常委会在执法检查的次数和所检查法规的数量上都有较大的突破， [131]明显加强了对法律实施机关的监督力度。环境保护方面的法律依然是检查的重点， [132]而与“三农”问题相关的法律则成为常委会的另一个关注点。 [133]同时，常委会加强了对某些法律检查的密度，在短短4年间有5部法律经历了两次检查。 [134]此外，执法检查与听取专项工作报告进一步结合，而反馈机制也以更常规化的面貌出现。

 

　　这一时期所采取的新举措则是对某些重要的法律采取了跟踪检查，力求增强监督的效果。2004年，全国人大常委会对“三农问题”进行跟踪检查，督促有关部门“落实政策”，并对“解决拖欠工程款和农民工工资问题进行了跟踪监督，督促有关部门和地方认真解决这个问题，防止发生新的拖欠”。 [135]2006年，为了了解前三年环保方面法律执法检查的落实情况，常委会专门组织了跟踪检查。利用常委会审议表决《监督法》草案这一契机，该项执法检查报告用前所未有的严厉语气指出政府在环保领域存在的问题，并且提出了具体的、严格的整改建议，引起巨大的社会反响。 [136]同年，全国人大华侨侨眷委员会应要求跟踪检查了《关于检查〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉实施情况的报告》的落实情况，“主要检查监督‘一府两院’对执法检查报告关于华侨农场的改革与发展、散居归侨侨眷的生产生活困难、归侨侨眷和海外侨胞在国内投资权益保护等主要问题所提各项建议的采纳和落实情况。” [137]这次跟踪检查也得到了国务院的积极回应。 [138]

 

　　显然，“突出重点、追求实效”成为了九届、十届全国人大常委会执法检查的关键词和核心任务。吴邦国委员长对此做了详细的阐述：“人大工作涉及方方面面，很多工作都是法定的，一定要做好，不做就是失职，同时必须增强工作实效。这里的关键就是，人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题，集中力量、突出重点，抓住关键，取得党和人民满意的效果。”而执法检查的实践也毫无意外地遵循和印证了这一策略。

 

　　（三）正式法定化

 

　　随着执法检查实践的深入和成熟，《监督法》制定的过程也日益接近尾声。而执法检查也始终成为《监督法》试图巩固的监督方式。与个案监督、述职评议等更富争议性的监督形式相比，执法检查的法定化过程始终比较顺利。早在1997年《监督法》初稿中执法检查就已占据专门的一章。 [139]在《监督法》立法过程中，大家对执法检查这一监督形式已达成较为广泛的共识，因此，讨论的中心并不是其合法性、必要性等前提性命题，而是在总结历年实践经验教训的基础上如何构建一个更为切实可行的、有效的执法检查制度。

 

　　总体而言，《监督法》继承和发展了《若干规定》的内容。一方面，《若干规定》中执法检查制度的基本框架被吸收并固化。抓住重点问题的思路得到了重申和贯彻； [140]“计划—检查—报告—反馈”依然是执法检查的四个基本步骤；执法检查报告的主要内容要素也没有被更改。 [141]

 

　　另一方面，《监督法》对《若干规定》作了适度的改造，而改造的目的是试图在坚持和强化执法检查的监督实效和暂时舍弃一些过于激烈的监督手段之间取得一种平衡。为此，立法者首先将执法检查回归到作为人大监督手段这一本质定位，并通过吸收近年来运行较为成功的检查方式适当强化其监督功能。于是，检查组的人员结构就变得更为单纯了，《若干规定》中的“法律实施主管机关和地方人大常委会的有关负责人”就不再作为执法检查组组成人员，而只保留了本级（全国人大）常委会组成人员、专门委员会组成人员以及本级人大代表。 [142]同时，为了增强监督的实效，《监督法》将执法检查与听取专题工作报告有机地结合起来，两者通过共享信息来源实现有的放矢的监督。 [143]

 

　　然而，强化监督效果并不是唯一的主旋律，相反，《监督法》文本似乎有意识地对执法检查采取适当降温措施，舍弃了一些压迫感较强的检查方式。首先，尽管“一府两院”向全国人大常委会报告有关法律的实施情况已成为执法检查实践的组成部分，尽管个别委员也建议将该实践纳入《监督法》文本， [144]立法者最终却没有采纳这一建议。其次，尽管《若干规定》对法律实施机关改进工作设定了六个月的书面报告期限，尽管个别委员也提出要设置类似的期限， [145]但最终文本并没有要求“一府两院”在什么期限内对执法检查报告的审议意见进行“研究处理”。 [146]再次，《若干规定》中就检查中发现的特别重大的违法案件成立特别问题调查委员会的做法也没有呈现在《监督法》最终的文本中。

 

　　显然，立法者做了一番认真的取舍。“有所为、有所不为”的意图已十分清晰——尽量避免因小失大，舍弃那些尚存争议并可能因此影响执法检查正当性、合法性的具体监督手段，以确保自1979年恢复人大制度以来最为成功的监督模式顺利地被法律所承认、固化。 [147]

 

　　六、结语

 

　　与《监督法》的诞生历程一样， [148]执法检查权从萌芽到法定化也经历了20年左右的时间。时至今日，执法检查已成为全国人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段。 [149]

 

　　权威是在不断的惯常化运作中为人们所熟知、习惯、接受和尊重的。当社会需求和组织智慧默契地交融、合作与相互强化时，权力的合法性便在其日复一日的运行中自我强化。执法检查权的形成和发展过程是与全国人大常委会逐渐成长和壮大的过程如影相随、相伴相生的。 [150]今天的全国人大常委会以前所未有的自信姿态扮演其应当扮演的角色。李鹏委员长在离任时的一段感言和忠告恰如其分地彰显了全国人大常委会使执法检查权落地生根的底气、自信与政治智慧：

 

　　“……必须正确处理依法行使职权与不断开拓创新的关系。人大行使职权必须依法进行。同时，中国特色社会主义事业每日每时都在蓬勃发展，新情况、新问题层出不穷。加上人民代表大会制度在全国范围内建立至今，还不到五十年，这个制度中的一些具体制度还不成熟、还不定型。因此，人大的工作必须解放思想、实事求是、与时俱进。改革开放二十多年来，各级人大在依法行使职权的过程中，坚持从群众中来，到群众中去，不断通过实践，探索和创造好的经验和做法，并适时将这些经验和做法上升为法律、地方性法规，开创了人大制度建设和人大工作前所未有的崭新局面。今后，人大工作也必须从理论上和制度上开拓创新，才能不负人民的重托，更好地履行宪法和法律赋予的职责。” [151]

 

　　毋庸置疑，全国人大及其常委会在现实政治中已逐渐向宪法文本中的决策中心回归。 [152]尽管离伍德罗·威尔逊笔下的“国会政体”还有不少的距离且途中难免充满变数，但自恢复人大制度30年来，全国人大及其常委会已渐渐褪去“橡皮图章”的矮化形象，初显其矫健的身躯。这确实是值得雀跃的政治图景。然而，当我们在欢庆这一趋势所衬托的人民当家作主美好征兆的同时，也应当对其可能存在的问题保持清醒的认知。毕竟，安全、稳定的民主政治制度需要的不仅是激情的膜拜，还有严肃的怀疑。

【作者简介】
林彦，上海交通大学法学院讲师、美国威斯康星大学法学院法学博士（S.J.D.）。

【注释】
[1] 限于篇幅，本文将只讨论全国人大常委会执法检查权的确立过程，如无特别说明，本文所用“执法检查权”仅指全国人大常委会的执法检查权。
[2] 最为典型的是个案监督被排除在《监督法》最终的文本之外。相关立法背景，参见乔晓阳：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称“《全国人大常委会公报》”）2006年第7期。
[3] 其中提到，作为黄河四条支流的渭河、延河、汾河和沭水河“…… 现在几乎到了有水皆污的地步，污染之重，触目惊心。”同时，全国人大常委会用了六个“狠抓”（即“狠抓思想认识的落实”、“狠抓主要污染物减排指标的落实”、“狠抓结构调整的落实”、“狠抓资金投入和有关政策的落实”、“狠抓法律法规实施的落实”以及“狠抓环境保护责任制的落实”）向政府提建议。参见《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律事实情况的报告》，载《全国人大常委会公报》2006年第7期。
[4] 参见毛磊、杜文娟：《一份沉重的环保报告》，载《人民日报》2006年8月27日第2版；郭晓宇：《五年点亮监督五大亮点》，载《法制日报》2008年2月26日。
[5] 对于全国人大常委会执法检查权的产生背景，目前学界有两种解读。一种观点认为，执法检查的实践首先萌芽于地方，而全国人大常委会执法检查权的形成显然受到地方的影响。（董珍祥：《人大监督方式新探索的评述与思考》，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第278-279页）而蔡定剑教授则提出，该实践起源于20世纪80年代初的全国人大代表和全国人大常委会的视察活动。（蔡定剑：《人大监督在探索中发展》，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》）全国人大常委会似乎更认同前一种观点。（乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第81-82页。）
[6] 宪法第六十二条第（二）项、第六十七条第（一）项。
[7] 宪法第六十二条第（十五）项。
[8] 该项规定，全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”有全国人大常委会工作人员认为，这是执法检查权的宪法依据。参见陈勇：《关于执法检查的几个问题》，载《中国法学》1994年第2期。（作者为全国人大常委会办公厅研究室工作人员）
[9] 在20世纪80年代的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中，“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院工作”被简化为听取和审议“一府两院”工作报告，或者被归纳为“工作监督”。
[10] 宪法第六十七条第（二十一）项。
[11] 该法第二十二条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使中华人民共和国宪法规定的职权。”
[12] 可能有人会将全国人大常委会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（第六十七条第（七）项）以及“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”（第六十七条第（八）项）看作是监督法律实施的权力的一个表现。但是，上述两项职权一般被看作是全国人大常委会立法监督权的组成部分，与执法检查权之间存在较大的差异。前者更强调低位阶的立法与高位阶法之间的协调，而后者则更关注执法行为与法律之间的和谐关系。
[13] 宪法第七十条第二款。
[14] 《全国人大组织法》第四十条重复了宪法的规定。
[15] 王德祥、徐炳著：《〈中华人民共和国宪法〉注释》，群众出版社1984年4月第1版，第179页。
[16] 参见《地方组织法》（1986年）第三十九条第（一）项、《地方组织法》（2004年）第四十四条第（一）项。
[17] 全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年5月第一版，第259页。王德祥和徐炳先生持同样的观点。参见注15。
[18] 宪法对法律执行问题的关注度似乎不及五届全国人大二次会议。在通过七个作为现代法制建设起点的法律之后，时任副委员长的彭真同志代表全国人大常委会发出下述严肃的追问，“法律制定出来以后，能不能贯彻执行？怎样做到有法必依，执法必严，违法必究呢？”进而，他提出确保法律执行的三个层面的对策，即（一）群众运动及宣传教育；（二）拥有一支强有力的执法队伍，尤其要加强公、检、法的建设；（三）共产党员带头守法。参见《彭真文选》（1941——1990年），人民出版社1991年版，第379-382页。
[19] 1983年《政府工作报告》对这一工作曾经给予高度肯定：“全国人民代表大会和人大常委会通过了一系列法律，……加强了对经济、政治和其他社会生活的民主管理，在全国建立了正常的生产秩序、工作秩序和社会秩序。”
[20] 除了在每年一次的全国人大会议上和全国人大代表共同审议“一府两院”工作报告外，全国人大常委会在全国人大闭会期间也加强了对国务院各项工作的监督。从1983年起，全国人大常委会开始要求国务院及其组成部门在其会议期间就某些工作进行报告。在1983年11月底的六届全国人大常委会第三次会议上文化部长朱穆之、广播电视部部长吴冷西和公安部长刘复之从本职工作的角度对开展整顿精神污染的工作进行汇报。此后，国务院系统的各种职能部门向全国人大常委会报告工作的实践逐渐走向制度化。
[21] 《全国人大常委会工作报告》（1984年）。
[22] 与全国人大常委会的谨慎相比，一些地方的人大常委会则颇为大胆。尽管按照宪法和当时的《地方组织法》，县级以上人大常委会并不具有监督法律实施的权力，这些地方的人大常委会从1983年开始对宪法、法律实施的情况进行执法检查。从1983年开始，沈阳市人大常委会曾连续两年组织对宪法部分内容贯彻情况的检查。北京市人大财经委员会曾在1984、1985连续两年组织对《经济合同法》实施情况的检查。1985年，吉林市人大常委会对贯彻实施宪法情况组织了一次比较全面的检查。参见注5，董珍祥文。
[23] 彭真：《在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话》（一九八六年六月二十七日），载《中国法律年鉴》（1987年），法律出版社1987年11月版，第646页。
[24] 《全国人大常委会工作报告》（1982年）。
[25] 《全国人大常委会工作报告》（1983年）。
[26] 《全国人大常委会工作报告》（1984年）。
[27] 《政府工作报告》（1983年）。
[28] 参见《当前的经济形势及经济体制改革》（即1985年的《政府工作报告》）。
[29] 参见白筠：《触目惊心的福建晋江假药案》，载《人民日报》1985年6月16日，第3版。同时，该案对当时的福建政坛影响重大，直接导致作为该省改革开放先锋的项南同志被免去福建省委书记职务。参见于光远：《忆项南》，//www.summiteco.com.cn/hnxn.htm（最后访问时间2008年4月20日）
[30]“像徐某某一类的案件为什么迟迟得不到解决，并且时有发生？代表们认为，这是执法不严、违法不究造成的。省人大常委会副主任苏桦说，此时暴露出执法的软弱性。法是有的，就是没依法办事。必要的教育是对的。但在对待违法的问题上，应该严肃，不管什么人，都应守法。尤其是老干部、老党员，更要成为遵纪守法的模范。他表示，省人大准备一一搞清去年在全省教育视察中发现的问题，并认真解决。”武培真：《出席全国人大六届四次会议的部分安徽代表谈无为中学被占一事 决不允许任何人损害教育事业》，载《人民日报》1986年4月8日，第3版。
[31] 新华社：《六届人大常委会第十次会议继续举行分组讨论 进一步完善继承法草案 委员们要求加强对已颁布法律执行情况的监督工作》，载《人民日报》1985年3月20日，第1版。
[32] 新华社：《六届人大常委会十次会议举行联组会基本同意人大常委会工作报告草稿彭真指出常委会加强对法律实施和政府各部门工作的监督很有必要》，载《人民日报》1985年3月21日，第1版。
[33] 同前注。
[34] “关于监督问题，彭真说，大家提到，常委会对法律实施的监督，对行政、审判、检察工作的监督不够。这个意见很对。在这方面，我们做了一些工作，但的确还不够。”参见新华社：《彭真在人大常委会第十次会议上指出 工作监督和法律监督要进一步健全 对改革既要坚定又要重视解决问题》，载《人民日报》1985年3月22日第1版。
[35] 同前注。
[36] 第六十七条第（七）项、第（八）项分别规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”、有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关指定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”
[37] 这充分展现了彭真同志作为一个现代议会领导人富有耐心的智慧。在另一个场合，彭真同志就如何做好全国人大常委会的工作对其工作人员所提出的语重心长的忠告同样充分体现了这样的智慧：“我们全国人大常委会在工作中要严格地依法办事，既不能失职，也不能越权。否则，对工作不利，对我们的事业不利，对健全社会主义法制不利。为了做到严格依法办事，我们就必须熟悉宪法和法律。” 彭真：《一不要失职 二不要越权——在第六届全国人大常委会第二十一次会议联组会上的讲话》（1987年6月22日），载《中国法律年鉴》（1988年），法律出版社1989年3月版，第615页。
[38] 《全国人大常委会工作报告》（1985年）。
[39] “许多地方加强了法制观念，注意依法办事，并采取适当措施纠正不依法办事的现象。如有的省人民政府自行决定废止省人大常委会批准的地方性法规，有的县人大常委会制定地方性法规，有的县张榜招聘县政府的局长，……有关的地方人大常委会发现后都采取措施，予以纠正。”相反，涉及到全国人大常委会的法律监督工作仅仅包括其对有关法律适用问题的答复以及将上述地方人大常委会开展法律监督的情况通过常委会办公厅的《工作通讯》进行宣传。（参见《全国人大常委会工作报告》（1985年））全国人大常委会的这些法律监督工作既有别于上述地方人大常委会所作的监督，也有别于彭真委员长所定位的立法监督，更不同于日后制度化了的执法检查。
[40] “但是，有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分地遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强。”《全国人大常委会工作报告》（1985年）。
[41] 参见1986年、1987年《全国人大常委会工作报告》。
[42] “人大的监督涉及整个国家的政治体制，有些问题需要在政治体制改革中加一解决。” 参见《全国人大常委会工作报告》（1987年）。
除了全国人大常委会的告诫之外，即将卸任的彭真同志分别于1987年6月和1988年1月就全国人大常委会如何开展工作两次对常委会组成人员提出系统的指示。他首先要求全国人大常委会必须依法履行职权，“一不要失职”、“二不要越权”。（彭真：《一不要失职 二不要越权——在第六届全国人大常委会第二十一次会议联组会上的讲话》）此后，“一不要失职”、“二不要越权”成为指导各级人大及其常委会工作的标签性语录，至今仍然保持其生命力。
其次，他同样告诫全国人大常委会组成人员既要耐心地开展当前的工作，又要耐心而乐观地看待人大及其工作的未来：“我们人大常委会没有辜负全国人大的委托和宪法赋予的职责。做得够不够？当然还有不够的地方。但是，总的来讲，应该做又能够做的，条件成熟或者基本成熟的，我们兢兢业业，努力做了。有些事情条件一时还不成熟，我们也努力在工作。……实践证明，事情需要有个过程，既有客观条件问题，也有认识过程问题。有些工作现在未能完成，有待于今后继续做。”（彭真：《在第六届全国人大常委会第二十四次联组会议上的讲话》（1988年1月20日），载《中国法律年鉴》（1989年），法律出版社1990年3月版，第733页。）
[43] 为此，1985年11月22日，六届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，提出“从一九八六年起，争取用五年左右时间，有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中，普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。”至今，普法教育已经延续了23年，共开展五轮的全民普法教育活动，并取得了一定的成效和广泛的影响。
[44] 全国人大常委会内部对执法检查实践开始的时间存在两种不同的观点。蔡定剑先生认为，“1987年，全国人大常委会开始进行法律实施状况的调查研究，这就是执法检查的开始。”（蔡定剑文，同前注5）而乔晓阳等同志则提出，“1992年，全国人大常委会开始进行执法检查工作。”（乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第82页。）笔者认为，1986年几个专门委员会对若干法律实施情况的调查研究应当被视为执法检查的萌芽，尽管当时并不用“执法检查”这一名称。
[45] 《全国人大常委会工作报告》（1987年）。由于在全国人大闭会期间各专门委员会受全国人大常委会领导（宪法第七十条第一款），所以全国人大各专门委员会的执法检查应当被视为全国人大常委会执法检查工作的组成部分。
[46] 《全国人大常委会工作报告》（1988年）。
[47] 《全国人大常委会工作报告》（1987年）。根据委员长会议的决定，由陈丕显、黄华副委员长主持，进行专项调查研究。对法律监督工作的重视和加强直接导致了全国人大常委会最权威工作文献行文体例的改变。从1986年开始，在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中，“加强宪法和法律实施的监督”便列在立法工作之后、工作监督之前作为一项最重要的监督工作予以报告。这一行文模式为此后历年的《工作报告》所沿用，并一直延续至今。显然，至少在认知层面，全国人大常委会已将“对法律实施的监督”当作一项仅次于立法的权力。这标志着逐渐成长的全国人大常委会工作重点开始出现多元化。
[48] 《七届全国人大常委会工作要点》，载《全国人大常委会公报》1988年第5期。
[49] 宪法第六十七条第（一）项。
[50] 宪法第六十七条第（六）项。
[51] 有关这两项职权的差异，参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第299、303页。
[52] 在如此重要的文献中，“一项”绝不是一个可有可无的量词。量词对文意的影响无疑是显著的。全国人大常委会在10年后曾就同一议题发表了看似相似的论断，它提出，“监督宪法和法律的实施，监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权。”（参见《全国人大常委会工作报告》（1998年））无疑，缺少了“一项”这一量词，该论断显得更为周延。但此时包括执法检查在内的法律监督已经实践了十几年、并且其合宪性似乎已经不存争议了。
[53] 《关于七届全国人大设立专门委员会和人选问题的说明》，载《全国人大常委会公报》1988年第4期。
[54] 张志业、晓渡：《习仲勋在人大内务司法委员会全会上指出 对内务司法部门开展执法检查》，载《人民日报》1988年5月11日。
[55] 《在第七届全国人大常委会第二次会议全体会议上人大各专门委员会负责人谈工作规划》，载《全国人大常委会公报》1988年第5期。
[56] 《七届全国人大常委会工作要点》。
[57] “今后常委会要进一步加强对宪法和法律实施的监督：审查行政法规、地方性法规；听取国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院关于法律实施情况的报告；有选择地对一些重要法律的实施情况进行检查；对于违宪违法问题，要督促有关部门认真纠正。”参见《全国人大常委会工作报告》（1989年）
[58] “七届全国人大二次会议通过的常委会工作报告，提出了关于监督工作制度化、规范化的四项规定，实践证明是行之有效的，今后要进一步坚持和落实。”参见《全国人大常委会工作报告》（1991年）。
[59] 《七届全国人大常委会工作要点》。
[60] 《全国人大常委会工作报告》（1991年）。
[61] 1989年检查《森林法》、1991年检查《土地管理法》、1992年检查《矿产资源法》均通过组织视察组进行。1991年检查《教育法》则采用检查组的组织形式。
[62] 具体情况如下：1989年1次（《森林法》）、1990年0次、1991年1次（《土地资源法》）、1992年3次（《矿产资源法》、《关于加强社会治安综合治理的决定》、《全民所有制工业企业法》）。
[63] 例如，1991年有关《教育法》的执法检查报告在总结了实施情况后委婉地在提建议的同时暴露一些执法问题。例如，在检查组提出的第二个建议“进一步强化各级政府的执法意识和执法职能是依法治教的中心环节”中提到了“有的地方政府执法意识淡薄，…没有尽到地方政府应尽的职责和义务”，存在“不认真征收教育费附加”、“挪用教育经费”、“企业和个体工商户违法招用童工、童商”等现象。参见《全国人大教育科学文化卫生委员会关于检查〈中华人民共和国教育法〉实施情况的汇报（摘要）》，载《全国人大常委会公报》1991年第7期。
[64] 例如1992年全国人大常委会组织检查的法律只有3件，而由专门委员会组织的检查则达11件。（参见周伟：《全国人大专门委员会执法检查探讨》，载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）2000年第3期）有些同志认为专门委员会不能行使执法检查（参见蔡升寅、蔡国超：《人大执法检查规范化之管见》，载《人大研究》1996年第8期），有的同志则认为全国人大专门委员会享有有限度的执法检查权（参见注8，陈勇文）。笔者认为，上述争议源于宪法与《全国人大组织法》对专门委员会职权定位上的不一致。前者规定专门委员会“研究、审议和拟订有关议案”（第七十条第二款），而后者却赋予专门委员会“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”（第三十七条第一款第（五）项）的权力。从严格的文本解释角度来看，专门委员会的执法检查实践和《全国人大组织法》都存在违宪的嫌疑。
[65] 参见《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（1999年4月23日）。
[66] 确定若干重点检查的法律、决定、检查法律实施情况的汇报列入议程、要求检查对象反馈情况、加强与地方人大常委会的合作、加强宣传等实践均始于1992年。参见1992年、1993年《全国人大常委会工作报告》。
[67] 《全国人大常委会工作报告》（1992年）。与1986年相比，执法检查权的地位得到了质的提升。见前注47。
[68] 彭树杰：《乔石委员长谈八届全国人大的任务 进一步加强社会主义法制建设》，《人民日报》1993年3月29日。
[69] 1993年7月2日，八届全国人大常委会第二次会议通过了《八届全国人大常委会工作要点》，为《若干规定》的出台做了必要的准备和铺垫，初步构建了《若干规定》的内容框架。《工作要点》提出，“继续坚持把法律实施情况的检查监督放在同立法同等重要位置，制定执法检查计划，有重点地开展执法检查，并把听取和审议执法检查情况的汇报列入常委会会议议程。必要时，常委会可以作出决定。对检查中发现的问题，委员长会议和专门委员会要督促有关部门抓紧解决。国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院应将解决的情况向常委会作出汇报。对重大的、典型的违法案件，常委会可以组织调查，有的可以通过新闻媒介公之于众。同时要督促司法机关依照法律程序纠正错案。必要时，常委会可以采取质询、组织特定问题调查等监督手段，但不直接处理案件。”（参见《八届全国人大常委会工作要点》）这些内容构成了《若干规定》的主要要点。两个月后，八届全国人大常委会第三次会议通过了《若干规定》。
[70] 由于《若干规定》并未通过主席令予以颁布，因此，其不构成一部法律。尽管如此，九届全国人大常委会委员长会议认为，《若干规定》的通过“使执法检查工作的开展有了具体的法律依据。”参见《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》。
[71] 《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》1993年第5期。
[72] 《关于检查〈全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定〉等法律执行情况的报告》，载《全国人大常委会公报》1993年第7期。
[73] 四个方面的问题主要是：（1）“执法检查安排缺乏统一协调，导致多头布置任务，直接影响检查实效”；（2）“执法检查的对象不明确，导致检查无的放矢”；（3）“对执法检查中查出的问题解决不力，助长了违法者的侥幸心理，也影响了执法检查的效果”；以及（4）“执法检查本身的制度化建设薄弱”。七个方面的改进建议主要有：（1）“执法检查要统一规划，早做安排”；（2）“执法检查要选好重点，力求实效”；（3）“要进一步提高对执法检查的重视程度”；（4）“要邀请参政议政能力强的人大代表和有关专家、学者参加执法检查工作”；（5）“要更好地发挥新闻媒介的宣传作用”；（6）“要抓对执法人员的考核”；以及（7）“对检查中发现的问题要下决心解决”。参见全国人大常委会办公厅研究室：《湘鄂甘豫苏五省对执法检查工作的意见和建议》（以下简称“五省建议”），载《人大工作通讯》1994年第13期。
[74] 《全国人大常委会工作报告》（1998年）。
[75] 1994年至1998年，全国人大常委会每年都对《农业法》展开执法检查。
[76] 1995年、1996年连续检查了《环境保护法》；1997年检查了《森林法》、《水法》；1998年则对《海洋环境保护法》、《水土保持法》进行了检查。
[77] 八届全国人大五次会议认为，“常务委员会连续三年对农业法的实施情况进行检查，取得了显著成效。”参见《第八届全国人民代表大会第五次会议关于全国人民代表大会常务委员会关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告的决议》，载《全国人大常委会公报》1997年第2期。
[78] 例如，《农业法》的检查重点就因时而异：“1994年执法检查组围绕农业投入、农业生产资料价格、主要农产品购销政策、农民负担等问题进行检查。1995年对国务院及其有关部门改进执法、解决上述问题的情况进行跟踪检查。1996年除继续检查前两年执法存在的问题外，又重点检查了保护基本农田、改革粮食流通体制和科技兴农等方面的执法情况。”常委会认为，“执法检查组抓住这些事关农业发展和农民合法权益保护的重大问题进行检查，增强了监督力度，取得了较好的效果，促进了农业发展中一些矛盾和问题的解决，体现了广大人民群众的愿望和要求。” 参见《全国人民代表大会常务委员会关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告》，载《全国人大常委会公报》1997年第2期。
[79] 八届全国人大任期内，共有12位副委员长先后28人次负责或参加各项执法检查活动，69位常委会委员175人次参加了执法检查。参见傅文杰：《对第八届全国人大常委会执法检查的回顾与思考》，载《人大研究》1998年第12期。
[80] 例如，为提高环保执法的质量，执法检查组提出以下建议：“建议今后几年，全国人大常委会继续把对《环境保护法》实施情况的检查列入常委会执法检查计划，……；建议人大常委会定期听取国务院及其有关部门关于环境与资源保护方面的情况汇报，接受常委委员咨询和审议。必要时，也可在全国人代会上，听取国务院关于环境与资源保护的汇报，接受人大代表咨询和审议，加大环保监督力度。 ”参见《全国人大常委会执法检查组关于〈中华人民共和国环境保护法〉执行情况的报告》，载《全国人大常委会公报》1995年第6期。
[81] 《全国人大常委会执法检查组关于〈中华人民共和国环境保护法〉执行情况的报告》，《全国人大常委会公报》1996年第6期。
[82] “国务院对执法检查报告和审议中提出的问题及建议非常重视，责成农业部针对1994年执法检查报告中提出的问题和建议，制定了六项改进执法工作的措施，并狠抓落实。对1995年执法检查报告中提出的问题和建议，农业部会同国家计委、财政部、公安部、司法部、中华全国供销合作总社、国家土地管理局、国家粮食储备局等部门进行认真研究，在增加农业投入、提高粮食定购价格、控制生产资料价格上涨过猛、减轻农民负担、保护耕地等方面，提出了八项整改措施。”“最高人民法院就执法检查报告中提出的问题，制定了改进措施，并向各省、自治区、直辖市高级人民法院下发了《关于贯彻实施〈农业法〉加强涉农案件审判工作的通知》，促进了各地法院加强对涉农案件的审判工作。最高人民检察院就依法惩处违反《农业法》的各种犯罪活动，提出了改进办法，加大了打击破坏农业生产经营秩序的各种犯罪活动的力度。”参见《全国人民代表大会常务委员会关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告》（1997年）
[83] 《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》（1998年12月24日）。
[84] 《全国人大常委会工作报告》（1998年）。
[85] 有记者得出同样的结论：“前些年有的检查组把工作的重点放在地方的‘一府两院’，甚至把地方的‘一府两院’当成检查对象，这就导致了检查对象的错位。”参见崔文良：《全国人大常委会1999年执法检查综述》，载《人民日报》2000年10月26日。
[86] 例如，1996年《环境保护法》执法检查报告建议“在加快立法的同时，各级人大要经常性地开展环保执法监督检查，每年要听取一次政府有关环保执法情况的汇报，对一些重大问题进行质询和评议，促进政府改进执法工作”。
[87] 《关于检查〈全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定〉等法律执行情况的报告》，载《全国人大常委会公报》1993年第7期。
[88] 例如，禁毒法规执法检查组认为云南省“对零星贩毒的打击不力，如云南昆明市，今年上半年抓获的395名零星贩毒者中，逮捕的只有8人，仅占抓获人数的2.2%。”（《全国人大常委会执法检查组关于检查〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉执行情况的报告》）再如，1995年《环境保护法》执法检查组点名批评海南省“随着经济发展的加快，资源破坏和浪费的现象正日益加剧……”（《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉执行情况的报告》）对地方政府执法不力的责难和批评几乎在每个执法检查报告中都能找到。
[89] 限于篇幅，本文仅列明经过统计的检查次数，不列明具体检查的法律名称。
[90] 这也是促使执法检查制度改进的原因之一。参见《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》。
[91] 例如，1993年有关《全民所有制工业企业法》的执法检查报告提出了如下建议：“对企业改革中的一些深层次问题，要进行系统的调查研究，勇于探索，大胆实践，用新观念、新思路、新办法去解决”、“企业要围绕着转变传统观念，增强市场意识，提高市场竞争能力这个目标，眼睛向内、苦练内功”、“继续深化配套改革，特别是国有企业产权制度的改革，尽快形成激励与约束相结合的机制”。内容抽象，缺乏必要的针对性。
[92] 有同志认为，执法检查的宪法依据是第三条第三款、第五条第三款、第六十七条，而其法律依据则有《全国人大常委会工作要点》和《若干规定》。参见注8，陈勇文。
[93] 同注8，陈勇文。
[94] 李秋生：《人大执法检查中存在的矛盾和问题》，载《人大研究》1997年第12期。（该文是作者就执法检查中存在的问题赴陕西省调查研究后完成。）同时参见程卓鸿：《关于执法检查若干问题的研究》，载《人大研究》1998年第1期。
[95] 汪铁民、董珍祥：《加强执法检查的若干对策》，载《人大工作通讯》1994年第19期。
[96] 同注94，李秋生文。
[97] 刘政：《执法检查是法律监督的重要形式》，载《人大工作通讯》1996年第22期；同时参见注8，陈勇文。刘政同志同时还提出如何确定哪些法律属于检查重点的判断标准，他认为此时应当考虑如下四个因素：一是当前党和国家的中心工作；二是该法执行不力，存在问题较多；三是该法颁布实施一定时间，有必要总结执行经验；四是根据情况可对该法执行情况进行跟踪检查。刘政：《执法检查是法律监督的重要形式》，载《人大工作通讯》1996年第22期。
[98] 李伯钧、余小林、郑东：《上下联动进行执法检查需解决的几个问题》，载《人大研究》1998年第7期。
[99] 董珍祥：《当前执法检查面临的困难及其改进思路》，载《人大研究》1995年第1期。傅文杰先生也认为必须对执法检查组的组成进行改进。参见傅文杰：《对第八届全国人大常委会执法检查的回顾与思考》，载《人大研究》1998年第12期。
[100] 参见注8，陈勇文；注95，汪铁民、董珍祥文；李伯钧、郑东、余小林：《人大对执法检查中发现的违法事件要敢于和善于运用法律规定的监督手段》，载《人大研究》1998年第6期；注99，傅文杰文。
[101] 同注99，傅文杰文。
[102] 同注94，李秋生文、程卓鸿文。
[103] 全国人大常委会委员长会议并未对这种压力讳莫如深，而是开门见山地指出，“从全国人大代表和地方人大的反映看，目前执法检查工作的主要问题是：……”（参见《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》）。遗憾的是，笔者无法找到充分鲜活的素材来展现这种压力。
[104] 《全国人大常委会工作报告》（1998年）。
[105] 《李鹏委员长在九届全国人大常委会第二次会议上的讲话》，载《全国人大常委会公报》1998年第2期。
[106] 李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》（下），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第533页。
[107] 《几点意见》毫不隐瞒其与李鹏委员长讲话之间的因果联系：“李鹏委员长在九届全国人大二次会议闭幕会上的讲话中指出，‘执法检查要改进方法，轻车简从，深入群众，力戒形式主义。’根据这一精神，执法检查要少而精，讲求实效。为此，对今年的执法检查工作提出如下改进意见……”参见《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》。
[108] “常委会执法检查的对象是国务院及其部门和‘两高’，有的执法检查小组到地方时，把地方的‘一府两院’当成了主要检查对象。”同注103。
[109] “执法检查人员过多，到地方时又层层陪同，队伍庞大，加之专门委员会的有些执法检查和全国人大其他方面的调研、视察等活动过于集中在少数省份，有的地方赶到应接不暇，又是不堪重负。”同注103。
[110] “执法检查的重点不突出，深入实际、深入群众不够，又是难以了解真实情况，甚至流于形式。”同注103。
[111] “有些执法检查报告有政府部门工作报告的味道，缺乏人大特色。” 同注103。
[112] 相对于1998年的6部法律，1999年常委会只安排了4部法律，即《大气污染防治法》、《森林法》、《产品质量法》和《义务教育法》。同时，建议专门委员会也要适当压缩检查法律的数量。同注103。
[113] 同注103。
[114] 同注103。
[115] 同注103。
[116] 执法检查组对检查报告更加重视，例如，“义务教育法执法检查组连续召开了三次全体会议，研究和修改执法检查报告。”同注85，崔文良文。
[117] 全国人大常委会不仅听取执法检查报告，而且开始听取法律实施主管部门的工作汇报，改变“自弹自唱”、“自己审议自己”的沉疴。同时，根据《几点意见》的规定，要求法律实施主管部门进行口头汇报。例如，“森林法执法检查组召开了第三次全体会议，专题听取法律实施主管机关落实全国人大常委会执法检查报告的进展情况的口头汇报，对执法检查报告中所提的9个问题逐一进行督促检查。” 同注85，崔文良文。
[118] 1999年：《大气污染防治法》、《森林法》、《产品质量法》、《义务教育法》；2000年：《乡镇企业法》、《土地管理法》、《城市居民委员会组织法》、《刑事诉讼法》；2001年：《证券法》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《水污染防治法》；   2002年：《消防法》、《食品卫生法》、《矿产资源法》、《种子法》。
[119] 它们分别是：《大气污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《农业法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》。
[120] 例如，他指出，对《刑事诉讼法》开展执法检查的目的是要“督促公安、司法机关依法行政、公正司法。人大和公安、司法机关的目的是一致的，只是职能有所不同。人大依法进行监督，是希望公安、司法机关工作做得更好，纠正工作中存在的问题，切实保障社会稳定和人民群众的合法权益。”参见《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国刑事诉讼法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》，载全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年版，第6页。
[121] 例如，对《村民委员会组织法》，李鹏同志建议检查组围绕村党支部在村民自治中的作用、“海选”、村民代表会议制度等五个问题进行重点检查。参见《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国村民委员会组织法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》，同前注，第15-17页。
[122] 李鹏同志曾对《农业法》检查小组提出如下建议：“了解情况、和农民谈话，要让农民感到你是真心诚意的，要注意调查研究的艺术，这样才能了解农民、了解真实情况。” 参见《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国农业法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》，同前注，第21页。
[123] 例如，对于《矿产资源法》检查小组成员，他曾做如下开导：“《矿产资源法》的执法检查和其他执法检查稍有不同，工作量比较重。因为现在矿山企业面临的困难情况比较多，矿山条件比较差。”参见《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国矿产资源法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》，同前注，第40页。
[124] 参见《曹志副委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国刑事诉讼法〉执法检查组第二次全体会议上的讲话》，同前注，第691-692页。
[125] 这几乎是每个反馈报告通用的表达方式。
[126] 例如，针对报告“建立义务教育经费由各级政府分担的机制，加强国务院和省、地市级政府对农村义务教育的责任”的建议，教育部表示“‘十五’期间，中央和省级政府将增加对贫困地区义务教育专项经费的投入”；针对中小学危房改造的建议，教育部表示“将实施‘中小学危房改造工程’，用两年左右的时间完成中小学危房的改造，其中对贫困地区，中央将适当予以资助”…… 参见《教育部关于落实〈全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国义务教育法实施情况的报告〉的书面汇报》，同注137，第489-502页。
[127] 《关于防治北京大气污染的工作报告》，载《全国人大常委会公报》1999年第4期。
[128] 参见《全国人大常委会公报》2001年第6期。
[129] 《全国人大常委会工作报告》（2003年）。
[130] 同前注。
[131] 2003年组织了5次检查，涉及6部法律；2004年组织了5次检查，也涉及6部法律；2005年组织了5次检查，涉及5部法律；2006年组织了7次检查，涉及12部法律。
[132] 这些法律是：《固体废物污染防治法》（2003年、2006年）、《水污染防治法》（2005年、2006年）、《节约能源法》（2006年）、《大气污染防治》（2006年）。
[133] 即《农村土地承包法》（2003年、2006年）、《土地管理法》（2004年、2006年）、《农业法》（2005年、2006年）。
[134] 即《固体废物污染防治法》（2003年、2006年）、《水污染防治法》（2005年、2006年）、《农村土地承包法》（2003年、2006年）、《土地管理法》（2004年、2006年）、《农业法》（2005年、2006年）。
[135] 《全国人大常委会工作报告》（2005年）。
[136] 见注2。
[137] 《全国人大华侨委员会关于跟踪检查〈全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施情况的报告〉落实情况的报告》。
[138] 详见徐燕：《和谐就像蔚蓝澄净的天空——国务院落实全国人大常委会执法检查报告整改纪要》，载《中国人大》2007年第15期。而上述措施也得到了全国人大常委会的肯定。参见《全国人大常委会工作报告》（2007年）。
[139] 参见李鹏，同注123，第530页。
[140] 《监督法》第二十二条。
[141] 《监督法》第二十六条第二款。
[142] 《监督法》第二十四条第二款。
[143] 《监督法》第九条第一款不仅是确定专题工作报告议题的信息源，也是选择执法检查着眼点的重要参考（参见《监督法》第二十二条）。《监督法》草案中本没有这一规定，共享信息源的选择是采纳某些常委会委员建议的结果。参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）〉、〈中华人民共和国企业破产法（草案）〉和〈中华人民共和国合伙企业法（修订草案）〉修改意见的报告》，载《全国人大常委会公报》2006年第7期。
[144] 何晔晖委员曾提出这样的建议。参见《发言摘登：分组审议监督法草案（二）》，//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2006-08/24/content_351510.htm（最后访问日期2007年3月12日）。
[145] 王永炎委员曾作这样的建议。同前注。
[146] 参见《监督法》第二十七条第一款。
[147] 《监督法》的制定过程充满着政治博弈和利弊权衡，每一项制度创新都需要政治智慧和耐心。在起草过程中，李鹏委员长至少与江泽民同志进行两次沟通，向其解释人大监督的界限以及其与党的领导之间的关系。参见李鹏，同注106，第531-532页。
[148] 有关《监督法》的立法过程，参见毛磊、杜文娟、陈斯喜：《二十年磨一剑——记监督法出台前后》，载《人民日报》2006年8月30日，第13版。
[149] 全国人大常委会认为，“听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，开展执法检查，是常委会当前开展监督工作的两种主要的、基本的方式。”参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2001年）
[150] 有主流官方媒体曾经对全国人大及其常委会的发展历程作了恰如其分的描述：“改革开放20年后的今天，人大及其常委会的‘橡皮图章’形象已经一去不复返了：在立法方面，仅全国人大及其常委会审议、制定、通过的法律及有关法律决定即达300多个；在监督方面，由开始的讳言监督，到其后提出‘用支持代替监督’的羞羞答答的监督，再到基本上敢于理直气壮地开展对法律实施的监督、对‘一府两院’工作的监督，不能不说发生了重大变化，……”参见庄会宁、于滨：《全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清谈国家权力机关的监督权有多大》，载《瞭望新闻周刊》1999年第23期。
[151] 《全国人大常委会工作报告》（2003年）。
[152] 2004年，胡锦涛同志对人民代表大会制度的重要性曾经做过如下论述：“这个制度健康发展，人民当家作主就有保障，党和国家的事业就顺利发展；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。”胡锦涛：《在首都各界纪念人民代表大会制度成立50周年大会上的讲话》，//news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/content_1987867.htm（最后访问日期2008年6月6日）。