关于强化国家法律监督的一项建议

 

　　我认为目前国家检察机关的法律监督职能弱而不强，许多人很可能不以为然。因为从目前的情况看，国家检察机关在司法工作中所占的比重很大，我国目前的司法工作实际上是以检法关系为中心开展的，检察机关与司法机关共同主导着我国的司法系统。这应该是事实，这应该是现实。但这样一种现实中的事实，并不能证明我国检察机关的法律监督职能的强大，甚至不能证明其司法监督职能的强大，至多只能证明其司法功能的强大。司法功能强大并不就是司法监督功能强大，更不就是法律监督功能强大，这一点从法院具有司法职能因而发挥司法功能但不具有法律监督的职能和功能甚至不具有司法监督的职能和功能就可以得到证明。

 

　　司法监督职能不同于司法职能，法律监督职能就更不同于司法职能。检察机关参与司法，在司法工作发挥其强大功能，不仅不是其法律监督职能的强化，相反是其法律监督功能的削弱。因为检察机关参与司法是以一定程度上削弱司法监督、更大程度上放弃行政监督为代价的。因此，强化国家检察机关的法律监督职能首先需要考虑减却检察机关在司法中的具体的工作负担，而专职于法律监督工作。当然，法律监督工作包括司法监督工作，检察机关对司法工作的监督是不可削弱而且必须加强的。问题是强化司法监督工作并不等于参与司法工作，这一点必须明确。

 

　　强化国家检察机关的法律监督工作并不是上述的减却其某一方面的工作负担就能达到的。国家检察机关减却一些非法律监督的工作负担，目的在于承担更多的法律监督工作。因忙于刑事司法的具体工作，检察机关实际上放松了对民事司法和行政司法的监督工作，从刑事司法的具体工作中解脱出来，检察机关就有力量强化对于民事司法和行政司法的监督工作。这还是强化检察机关法律监督工作的小的方面，强化国家检察机关的法律监督工作的大的方面，是将许多年来检察机关对行政机关执法工作的监督方面的缺失弥补起来，承担并强化对行政机关各个部门各项行政工作的监督。

 

　　长期以来，我们错误理解了检察概念和法律监督概念。我们误把检察等同于公诉，误把法律监督理解为司法监督，这是很不全面很不恰当的。检察应该主要是检举纠察，法律监督应该包括司法监督和行政（执法）监督。相比较而言，司法工作因其程序性强，诉讼者双方对抗，律师参与，司法者居中裁断，司法过程公开，司法违法问题往往都是显在的，是易于发现的，其监督的难度因而不是很大，检察机关对司法工作的法律监督职能也较易发挥功效。但是，行政机关的执法行为不同，因执法工作一般来说程序性较弱，难以构成行政行为人和行政行为相对人的论辨式对抗，而且许多行政行为没有具体特定的相对人，所以行政执法中的违法问题往往是潜在的，是难以发现的，这就更需要法律监督，也就更需要发挥检察机关法律监督的职能功效，当然这也是检察机关法律监督工作最难开展的方面。为了国家和人民的事业，国家检察机关不应当舍难就易，而必须难易皆做担当，既强化司法监督工作，又担当并强化行政（执法）监督工作。

 

　　对行政执法的监督工作很难做，这应该是事实。行政机关的内部设有好多个监督部门，监察、审计、食品药品监管、金融监管、生产安全监管、环境安全监管，工作开展了不少，取得很大成效的同时，是问题存在很多，且有的问题极其严重。这些监督之所以成效不理想，应该与其都是行政机关的内部监督有关。行政机关需要内部监督，但在缺失外部监督的情况下仅靠其内部监督，监督效果之不理想，是可以想见的。发挥并强化国家检察机关对行政机关行政工作的监督作用，正是以强大的外部监督促使行政机关进一步依法行政。

 

　　专设一个国家机关以对其他国家机关的执法工作和司法工作进行监督，这是我们国家的一项制度特色，是我们国家保障法治和政治清廉的宝贵的制度资源。如何在重视这一宝贵的制度资源的理念下发挥这一制度优势，促进依法行政和司法公正，促进行政工作和司法工作的清正廉洁，保障国家实行法治和政治清廉，是执政党非常重视的问题，也应该是我们乐于研究的重要课题。

 

　　强化国家检察机关的法律监督职能，一条重要的思路，是可以由国家检察机关整合国家现有的各种监督机制，在此基础上调整机制功能，协调机制运作。可以把政府审计部门改设为国家审计机构，隶属于检察机关，同时，检察机关应当设置金融监督机构、环境安全监督机构、生产安全监督机构、产品质量监督机构、物价监督机构，以监督相关政府部门的行政工作。政府内部需要的各项监督机制则可以整合在政府监察部门。由国家检察机关所设的审计、金融、环境、生产安全、产品质量、物价等监督机构对政府相关部门展开监督，其监督成效肯定会优于政府的内部监督。需要指出的是，检察机关开展的作为法律监督的审计监督、金融监督、环境安全监督、生产安全监督、产品质量监督、物价监督等等，主要不是对财政、金融、环境安全、生产安全、产品质量、物价等本身的监督，而是在考察了解财政、金融、环境安全、生产安全、产品质量、物价等方面的情况的基础上，对政府及其部门的财政工作、金融工作、环保工作、生产安全保障工作、产品质量保障工作、物价管理工作等实行监督，包括对相应的法规（及章程、细则等）制定、政策制定、行政措施、具体工作的监督和对机构及其人员工作中是否违法违规的监督。

 

　　检察机关对行政机关各部门工作的日常监督，除监督其法规（章程、细则）、政策的制定外，可以通过介入行政复议的方式进行。可以在行政复议程序中增设这样的内容：凡提请行政复议的，必须给检察机关交送提请行政复议书副本，由检察机关备案；行政复议时检察机关必须派人员到场监督。这样可使行政复议程序成为检察机关监督行政执法工作的重要途径。同样，如果检察机关不再从事具体的刑事公诉工作，各类司法诉讼的提起，皆应报检察机关备案，各类诉讼法庭皆必须有检察机关派员到庭监督。监督司法审判是检察机关对司法工作实施监督的重要途径。此外，司法机关对法律做司法解释也必须接受检察机关的的监督。需要补充指出的是，如果检察机关不再从事刑事公诉工作，且不再从事刑事案件的侦查工作，其对于刑事案件处理的审前工作的监督必须加强。行政机关对公民实施任何刑事拘押都必须报检察机关备案（刑事逮捕拘押则应由法院裁定）。同样，行政机关对公民的任何一种人身自由限制的行政处罚决定都必须在检察机关派员监督的情况做出。检察机关加强对所有涉及公民人身自由限制的行政行为的监督，加强对刑事案件处理的执法监督和司法监督，是国家加强对公民的法律保护的重要途径。

 

　　可以考虑将政府信访部门改为隶属于检察机关的机构，即由国家检察机关领导信访机构。检察机关的信访机构应当改“来信来访”为“来信往访”，或者说改“来信上访”为“来信下访”。“来信”是检察机关获取需要开展法律监督工作的信息的渠道，“往访”或“下访”是对所获信息的调查核实。如果对来信者和来信内容能“往访”、“下访”，来信者就很可能不再“来访”、“上访”。“来信来访”所涉问题往往是执法问题或司法问题，由执法机关或司法机关自己“往访”、“下访”，既难以查明实情，更难以解决问题。所以，由作为法律监督机关的检察机关来从事这方面工作，会有效得多。只有由检察机关从国家法律监督的角度主持这方面工作，才可能把“来信来访”、“来信上访”转变为“来信往访”、“来信下访”，才有可能缓解并进而解决因来信来访（上访）而造成的严重的社会问题。

 

　　实行公务官员家庭财产公布制度，是我们国家欲行难行的一项制度措施。近几十年来实行的公务官员个人收入申报制度，虽与公务官员家庭财产公布制度有些沾边，但实际上是两种制度。公务官员个人收入申报制度有益于行政和司法的廉洁，但其局限性是极其明显的。近年来，社会舆论中要求实行公务官员家庭财产公布制度的呼声越来越高，执政党依法治国的决心和加强廉政建设的决心也越来越大，所以，寻求一条可行途径以实行公务官员家庭财产公布制度，已是当务之急。如果国家检察机关充分加强其法律监督职能，完全可以在国家检察机关主导下建构一种机制，由国家权力机关授权，责成国家各个机关部门落实，在检察机关的监督下，实行公务官员家庭财产公布制度。

 

　　法律监督只是一种监督，法律监督不是法律制裁。法律监督发现问题以实施检举纠察，检举纠察政府部门执法或司法机关司法中出现的违法问题。其实现检举纠察的方式是向国家权力机关（人民代表大会及其常务委员会）报告，由国家权力机关责成行政机关或司法机关由其相关的部门或机构依法纠正，而有关机构、人员是否违法犯罪，最终的确定必须交由司法机关审判。国家检察机关日常的法律监督工作的结果应当定期向国家权力机关报告，这是法律监督结果向全体人民报告的重要途径。检察机关对人民代表大会及其常委会应当有年度法律监督报告、季度法律监督报告和月度法律监督报告，特殊事项应当有临时的特殊事项法律监督报告。法律监督报告制度应该是国家检察机关实现法律监督目的的重要手段。检察机关向全体人民报告法律监督结果的另一途径是在国家权力机关的授权下通过媒体或以白皮书形式向全社会公布。

 

　　总之，由国家检察机关整合国家各类监督机制，从行政机关和司法机关的外部强化对行政工作和司法工作的监督工作，是强化国家法律监督工作，促进依法行政和司法公正，促进行政工作廉洁和司法工作廉洁，保障国家实行法治和政治清廉的一条重要的有效途径。

【作者简介】
卜安淳，男，南京高淳人，现任江苏警官学院学报主编，编审，二级警监，兼任南京大学法学院法社会学教授。