复议前置程序中复议时效与诉讼时效的交叉

现实中，随着法治理念的发展，人们在认为权益受到损害时，会想到寻求司法救济，相当多的当事人对申请行政复议还比较陌生，只有行政机关在作出行政行为时告知当事人申请行政复议的权利时，才知道申请复议权的存在。复议前置案件中，因行政机关未告知行政相对人申请复议权及期限，导致部分权益人因不知申请复议的时效而超过复议时效，丧失复议权。因复议前置案件在法院受理时的前提条件是必须经过行政复议方能进入诉讼程序，使权益人在丧失复议权的同时丧失了诉权，从而得不到司法救济。笔者认为，法律需对“行政机关未告知复议权及申请复议期限而导致相对人丧失申请复议权同时丧失诉权”情形的处理予以明确，以理顺复议前置案件中复议时效与诉讼时效的关系，切实保护权益人的合法权益。

  　　一、复议时效与诉讼时效的内涵

  　　复议时效是指行政机关作出行政行为后，权益人认为行政行为侵犯其合法权益时向行政机关提起行政复议的法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：该期间为自知道该具体行政行为之日起六十日内，法律规定的申请期限超过六十日的除外。复议申请人除因法定中止事由而迟于复议时效提出复议申请，行政复议机关不再对原行政行为进行审查。

  　　诉讼时效是指权益人认为行政行为侵犯其合法权益时向人民法院提起行政诉讼的法定期限。当事人迟于诉讼时效起诉，法院经审查，如无法定中止或中断事由，则会依法驳回起诉，具体行政行为是否合法将不再接受司法审查，当事人会因此丧失胜诉权。

  　　复议时效与诉讼时效是两种不同法律程序能否启动的法定期间，均属于消灭时效，无法定事由超过时效则意味着相应权利的丧失。

  　　二、复议时效与诉讼时效在复议前置案件中交叉的形成

  　　行政相对人对具体行政行为不服的，法律设定了三类救济方式：一是复议终局，即行政复议决定为终局决定，不再接受司法审查；二是复议前置，即在向法院起诉前必须先行提起行政复议程序；三是可申请复议，亦可向法院起诉（前二类仅限于较少的法律规定的情形,此类救济方式最为普遍）。

  　　理论上讲，行政机关作出具体行政行为时，在上述三种情形下，均应当告知行政相对人有申请复议权及复议时效或者诉权及起诉期限，以便于该行政行为接受必要的审查。但由于行政程序法尚未出台，部分单行法律在制定时，对“行政机关必须告知相对人复议权”未作规定，致使部分行政机关未告知相对人申请复议权的现象时有发生。虽然行政复议法中规定了申请行政复议的时效，但大多数相对人对此并不了解，一旦超过申请复议的时效，则会丧失申请复议的权利。

  　　丧失申请复议权并不必然丧失诉权，在“可申请复议，亦可向法院起诉”的情形下，申请复议权与诉权相互独立，互不影响。只有在复议前置案件中，丧失申请复议权则意味着同时丧失了诉权。

  　　三、复议时效与诉讼时效交叉时的司法救济

  　　行政相对人在丧失申请复议权时，会向法院起诉，寻求司法救济，法律应当为其设立司法救济途径。行政相对人丧失申请复议权的成因在于行政机关未履行告知义务，不能要求行政相对人承担对其不利的法律后果。实践中，人们对此问题的看法不一：其一，认为虽然相对人丧失申请复议权，但其实体权利并未消亡，因超过复议期限，不能启动复议程序，又因复议前置案件的特殊性，亦不能启动司法程序，关于相对人的实体问题的解决应当通过逐级反映予以解决；其二，认为行政机关应当履行告知义务，而行政机关未告知，属于具体行政行为不完整，应当撤销具体行政行为,并限期重新作出具体行政行为。

  　　笔者认为，上述两种看法均不能体现行政程序与司法程序的效率性和合法性，增大了行政相对人寻求救济的成本。第一种看法实质是让行政相对人承担了行政机关未履行告知义务的不利后果，第二种看法实质是确认了行政机关未履行告知义务的违法性，在行政程序法未出台前，单行法律未明确必须履行告知义务时，行政机关并无明显违法事实的存在，经司法程序确认其行为违法的法律依据并不充分。另外第二种看法要求行政机关重新启动另一个行政程序，影响效率。

  　　笔者认为，对于此类行政案件，在行政程序法未出台前，应当设立一种简易程序予以解决，即当行政相对人在诉讼时效内向法院起诉，法院应当予以受理。案件受理后，如确系行政机关未告知申请复议权及期限，而不能启动复议程序，应当裁定申请人的复议申请未超过复议时效，以利于行政相对人寻求救济，同时避免具体行政行为的重复启动，亦可使具体行政行为接受必要的审查。

山东省日照市中级人民法院： 何志为 胡科刚