法治视野下的名镇保护

 

　　名镇保护法治化的必要性

 

　　名镇保护法治化的必要性，包含两层含义：一是名镇保护的必要性，二是名镇保护走法治轨道的必要性。一方面，对历史文化名镇进行保护，其实就是对历史遗留下来的建筑文化遗产进行保护。我国的建筑文化遗产极为丰富，不仅包括历史文化名城，还包括历史文化名镇和名村。历史文化名城多集中于大中城市，保护工作起步较早，成果丰厚，在此基础上提出对历史文化名镇进行保护，可以扩大建筑文化遗产的保护范围，促进我国历史文化的继承和发展。历史文化名镇是我国传统文化艺术、民族宗教、历史事件和社会活动的见证，是民族文化的基因，只有通过强有力的严格保护，才能与中华文明古国的地位相吻合，才能真正立于世界民族文化之林。

 

　　另一方面，对历史文化名镇进行保护，必须走法治化道路。过去，对历史文化名镇的保护基本上借助乡规、民约及宗教等社会规范，长期以来一直未建立强制保护制度。显然，国家和政府对名镇保护的重视程度越来越高，名镇开发和利用的市场机制日益强大，单纯依赖不具有国家强制力的社会规范，不能保证名镇保护的应有效度。国家应该建立完善的法律制度，实现历史文化名镇的申报与评审认定、保护资金或基金的筹集与运用、监督检查制度以及相关配套机制和法律责任等环节的法律化、制度化，通过发挥法的强制功能加大历史文化名镇的保护力度。

 

　　不仅如此，名镇保护法治化的必要性更来自于现实的紧迫性。从世界范围来看，世界上所有文明古国都对历史文化名镇进行保护，保护的范围之广、力度之大，远超过我国。据统计，我国已进行明确保护的历史文化名城、保护区和县级以上文物保护单位的总数不到10万处，从保护建筑数量和范围上远远不及一些面积小、历史短、人口少的国家。以英格兰为例，其国土面积仅为我国的1/73，但英格兰却有登录建筑50万处，保护区8000多处。实际上，我国一些村镇在历史上曾经是名镇名村，但没有得到及时保护或保护力度不大，不合理的建设和旅游性开发，破坏了一些极具价值特色的空间格局和历史环境，如江南水乡的一些古镇遭遇填河修路、填湖造房的破坏，水乡古镇的宝贵特色被消释；再如中西部一些古镇，原本依山傍水、风景秀丽，却遭遇开山取石、河水填埋的下场。一些村镇的基础设施陈旧老化，不少传统建筑年久失修，导致其历史风貌丧失殆尽，甚至自然建筑也荡然无存，无法成为“中国历史文化名镇”。还一些地方在旅游经济利益的驱动下，“拆了真宝贝，建了假古董”，如此等等，无疑都是我国建筑文化遗产的巨大损失。因此，大批建筑文化遗产需要“抢救”，珍惜并保护历史文化名镇，提炼其价值特色和文化内涵，也是客观现实的迫切要求。

 

　　另外，从目前对历史文化名镇的保护现状来看，也存在一些亟待解决的问题。除了硬件方面的破坏以及疏于修缮保护之外，在保护机制方面也存在诸多欠缺。如名镇保护机构之设置、保护修复资金之来源与使用、保护规划之编制和备案管理、动态监管和资源普查机制之构建等，都还没有全面建立健全。《历史文化名城名镇名村保护条例》虽已正式颁布实施，但配套细则和相关制度，尚未跟进。所以，名镇保护工作应走法治化道路，以国家的强制力确保包括名镇在内的建筑文化遗产不断增值、永久存续，真正成为世代享用的无价之宝。

 

　　名镇保护的法律依据与实践经验

 

　　对包括名镇在内的建筑遗产的保护，在国外早已走上法治化道路。日本从1897年的《古神社、寺庙保存法》、《古神社寺庙保护法施行细法》即开始历史古城保护制度；英国1882年就已颁布古建筑保护的第一部法律《古迹保护法》，100多年来，现已制定几十种保护建筑文化遗产的相关法规和条款；法国在近l00多年的法制建设中，仅文化遗产法一项，便颁布过100多部，为法国人依法保护自己的传统文化遗产奠定了坚实的基础。国际组织方面，历史文化保护组织于1964年在意大利历史文化名城讨论通过的《威尼斯宪章》，即明确指出文物古迹“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中找出一种独特的文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境”。在上个世纪70到80年代，联合国教科文组织及国际古迹遗址理事会先后通过了《关于保护历史小城镇的决议》、《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》、《保护历史城镇与城区宪章》等一批重要的历史文献，为历史文化名镇的保护提供了法律依据或者规则准绳。其中，1976年联合国教科文组织制定的《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》明确指出：“历史地区及其环境应该被认为是不可移动的，世界性的遗产，各国政府和公民应将保护遗产作为他们的责任，并把它融入当代社会生活中”。可见，历史文化名镇不仅是中华民族的宝贵财富，也是全人类共同财富的一个组成部分。1972年，联合国教科文组织出台《保护世界文化与自然遗产公约》，我国于1985年成为缔约国，并逐步建立了以文物保护单位、历史文化名城和历史文化保护区为主的遗产保护体系。这些规则和倡议，不仅是历史文化名城的保护依据，也是历史文化名镇的保护依据。

 

　　在我国，《文物保护法》修订时明确提出历史文化村镇的概念，以法的形式确认了名镇在我国遗产保护体系中的地位。这是我国历史上第一次以法律的形式和国家的强制力来保护名镇文化遗产。2008年通过并实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》是直接调整名镇保护的行政法规。此外，地方立法也逐步开始关注名镇保护，纷纷制定名镇保护的相关法规，为名镇保护提供必要的法治保障。例如，云南省、浙江省、北京市等都制定了体现地方实际的名镇保护条例。

 

　　名镇保护的立法是名镇保护实践的呼唤，也反过来推进了名镇保护的实践，使名镇保护与地方经济发展有机结合、有效互动，并积累了较为丰富的国内外经验。例如，二战以后，英国在战后重建中，一些有识之士认识到了历史文化名城、名镇、街区的作用，督促社会各界按貌重建。为此，国家派出300多位规划和建筑师，到全国各地监督按照原来的图纸、原来的风貌进行建设，使其历史文化风貌得以保存和延续。如今，这些历史文化名城名镇保护得非常好，全球游客络绎不绝，旅游收入占当地GDP的90%以上。显然，这是一个双赢的良性互动。名镇的保护、开发与利用促进旅游经济，旅游经济的兴旺又提高名镇的知名度，增强其品牌效应与文化价值。

 

　　1986年，我国公布第二批历史文化名城时，提出要对文物古迹比较集中的小镇、村落进行保护。随后，不少省份陆续开展了历史文化名镇的命名工作，一些名镇名村如安徽省西递、宏村两个古村还被列入世界文化遗产名录。不少名镇的保护工作也陆续开展，并取得了丰硕成果。实践证明，凡是具有依法保护名镇的思路并付诸实施，名镇保护即不走弯路，并能做到科学发展；反之，一味追求新项目、新设施的现代化建设，就会很容易犯错误，甚至牺牲建筑文化遗产，云南丽江地震之后，重建中有人建议拆除原来的低矮民房，修建宽马路、高楼房，后来有关部门组织专家现场论证，最终使这些错误建议得以纠正。汶川大地震之后，四川省拟将北川老县城建成世界首座整体保存地震遗址原貌最具完整性的灾难性遗址保护区；对映秀镇的典型倒塌、倾斜建筑现状、沿江公路、百花大桥、鱼子溪遇难者公墓、牛眠沟等地震遗迹进行重点规划保护，形成震中纪念地。

 

　　名镇保护的法治化保障

 

　　为名镇保护制定法律规则，走法治化保护道路，不仅是名镇保护自身必要性的内在要求，也是历史文化建筑遗产保护现实的迫切需要。对此，国内外立法已越来越体现这一法治化要求，并且在名镇保护实践方面积累了丰富经验，同时也有遗憾和教训。因此，名镇保护要真正步入法治化轨道，需要借鉴国外有关文化遗产保护的经验，结合我国历史文化名镇的保护实际，在诸多法治环节做足文章。

 

　　第一，强化规则意识，健全历史文化名镇保护的法律规则与自治规则。住房和城乡建设部应及时制定《历史文化名城名镇名村保护条例》的配套实施细则，地方有权立法机关也要根据相关法律、行政法规及地方实际，制定名镇保护的地方法规或规章，给名镇保护以必要的法制保障。对已经获得名镇称号的，要依法编制保护和利用规划，制定具体的保护管理办法，使名镇保存修复、保护程序、财政资金政策、生态环境保护以及与经济发展、城镇规划等有法可依、有章可循。历史文化名镇的申报、审查与监督机制以及濒危名镇的标准、名镇退出机制，也应通过制定科学完善的规则，并依此构建名镇保护的动态监管信息系统，防止“重申报轻保护”。与此同时，对经过实践证明确有保护实效的乡规民约，继续发挥其保护功能，体现法律框架下名镇保护自治规则的补充性。

 

　　第二，贯彻绿色理念和人文理念，对名镇的自然环境、民俗文化和精神遗产都要保护。名镇保护分为物质文化保护和非物质文化保护，前者主要是名镇的历史建筑、文物古迹、田园景观等，后者则主要体现在名镇地域的民俗文化、人际关系、民间文艺、行为景观等。一方面，自然环境是历史文化名镇不可分割的有机组成部分，环保政策要求在名镇保护中必须考虑做到“环境友好”，避免破坏自然环境；另一方面，实现名镇保护法治化，不应仅仅局限于有形的物质文化保护，也要顾及无形的非物质文化保护，实现自然环境与人文环境的和谐统一，体现名镇保护中的科学发展观。

 

　　第三，严格执法规范，出台和落实配套措施，在实践中激活名镇保护的“死规则”。健全的名镇保护立法，需要借助严格的执法环节切实推行，对于违反名镇保护法律法规者，应依法追究相应法律责任。此外，名镇保护的法治化保障还需要相关配套措施，如保护资金的筹集和使用、保护人才的培养和培训、动态监管信息系统、技术支撑和服务体系、名镇保护中的优惠政策等。以保护资金为例，《历史文化名城名镇名村保护条例》第4条规定，国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。6月初在上海召开的“中国历史文化名镇保护与开发论坛”上，住房和城乡建设部有关负责人表示，“十一五”期间，中央财政投入9．8亿元的补助资金，专项用于103个历史文化名城、80个历史文化名镇名村的基础设施改造和环境整治工作。一些历史街区和名镇名村的基础设施水平明显提高，居民生活居住环境得到逐步改善。我国将启动“十二五”期间历史文化名城名镇名村的保护建设规划编制工作，将进一步加大保护资金的投入力度。显然，这确实又是名镇保护法治化道路中必有的一项保障措施。

 

　　2009年6月13日世界文化遗产日二气于上海

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【作者简介】
李绍章，笔名土生阿耿，上海政法学院法律系民商法教研室教师。

【注释】