国际法院对刚果诉比利时通辑令案判决的述评

【正文】
     2002年4月14日，国际法院就刚果诉比利时通辑令案作出判决。对于本案的三项判决，法院绝大多数法官表示赞同。这三项判决包括以下几个方面的内容：一、法院受理了刚果的申请，驳回了比利时的初步反对主张，因为比利时反对法院对此案具有管辖权；二、法院判决比利时签发的通辑令违背了比利时王国对刚果共和国所承担的国际义务，并且侵犯了刚果政府外交和国际合作部部长的外交特权和刑事豁免权；三、法院判决比利时王国必须撤销其签发的国际通辑令，并将这一情况通知有关的国家或国际组织。
  本案是国际法院成立以来，受理的第一件涉及到外交关系法(外交特权和豁免)和国际人道法(普遍管辖权)适用的案件。诚然，国际法院的判决只对案件争端当事方具有法律约束力，而对任何第三方不产生法律效力。但是，由于国际法院是现今国际上适用法律解决国际争端的主要法律机构，通过其司法活动，对国际法的演变和发展产生了不可忽视的影响。特别是冷战后，国际法律秩序组织化趋势日益凸现，国际法院在和平解决国际争端方面发挥了重要的作用。本案是发展中国家通过国际法院起诉发达国家侵犯其国家主权并获得胜诉的案件，必将增强发展中国家利用国际司法机构维护自身合法权益的信心。鉴于本案的重要性，本文拟从以下三个方面评述该案：1. 刚果和比利时争端的范围；2. 国际法院判决的主要内容；3.本案对国际法的发展
  一、刚果和比利时争端的范围
  刚果原属于比利时的殖民地。1960年独立以后，长期处于军人的统治之下。1997年反政府武装派别领导人卡比拉在乌干达、卢旺达等国支持下武装推翻了蒙博托政权，并组建了救国政府，自任总统兼国防部长，另任命耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希担任外交与国际合作国务部部长及其他政府部长①。然而，2000年4月11日，比利时王国布鲁塞尔司法机构的一名法官范德梅尔斯向比利时和外国司法机构以及国际刑警组织发出国际通辑令，请求各国及国际组织协助逮捕刚果人耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希（时任刚果民主共和国外交部长，后转任教育部长，至案件审理之时，已不在刚果民主政府担任公职）。指控他严重违反1949年《日内瓦公约》及其附加议定书的规定，从而构成反人道罪。比利时认为，该通辑令签发的法律依据是1993年6月16日比利时颁发的一项国内法律，其主要内容是关于惩罚严重违反1949年8月12日签订的《日内瓦公约》及其于1977年6月8日修订的附加议定书中与国际人道法有关的犯罪行为。
   与此同时，2000年10月17日，刚果民主共和国政府向国际法院提起诉讼。在申诉状中，刚果请求国际法院裁定撤销比利时政府签发的通缉令及其他有关诉讼请求。并且，刚果政府援引了条约和国际习惯等国际法规则作为法律依据。国际法院在接到刚果的申诉状之后，受理了此案，初步认定国际法院对该案有管辖权。随后，双方分别提交了答辩状。法庭于2001年10月15日至19日举行了听证会，充分听取了双方代理人的意见。经过法庭调查取证、辩论和合议之后，2002年4月14日国际法院作出了对刚果有利的判决。
  二、国际法院的判决
  1. 案件的程序问题
  关于本案的程序问题，双方就管辖权问题发生了争议。刚果认为国际法院对此案有管辖权。因为比利时和刚果先后加入《国际法院规约》，从而成为该国际公约的缔约国，并且接受了国际法院的强制管辖条款。按照条约必须信守原则，比利时和刚果的争端应提交国际法院解决。比利时反驳道耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希不再担任刚果政府外交部长以及其他政府公职，因此，双方之间根本不存在根据国际法院强制管辖条款而产生的法律争端。据此，法庭对此案就没有管辖权。然而，根据国际法院四十多年以来审理案件所形成的习惯，国际法院对案件的管辖权决定于起诉的案情。也就是说，一旦申诉方向国际法院提起诉讼，而法院初步认定对该案的管辖权，那么不论以后案情是否发生重大变化，法庭都不会丧失其管辖权。当然，案情的变化可能会影响到诉讼的实质事项，但并不会因此而剥夺其管辖权。而且，在刚果起诉之时，双方都早已声明接受《国际法院规约》第36条第2款②，承认了强制管辖权（比利时1958年6月17日接受，刚果1989年4月18日接受），并且双方没有做出任何保留。况且，刚果向国际法院起诉之时，比利时已经作出了抗辩。表明了从事实上讲比利时已经承认了法院的管辖权。经过上述推理之后，法庭作出裁决，驳回了比利时的抗辩，支持了刚果的诉讼请求。
  紧接着，比利时作出第二项抗辩。因为耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希不再担任刚果民主共和国政府外交与国际合作国务部部长以及其他政府公职，所以法庭审理此案已经没有任何意义。于是，其应该拒绝就诉讼实体问题作出判决，并声称本国颁行的法令并没有违反国际法。法庭认为，在无数次场合下，其已经声明案情的变化可能影响到对案件所作出的实体判决。本案中，虽然耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希政治地位已经变化，但并未使双方原有的法律争端终结。不过，将刚果的起诉书与答辩状相比，似乎刚果的诉讼请求发生了微妙的变化。从法院习惯法的角度讲，倘若起诉书中的诉讼请求与答辩状中的诉讼请求相距甚远，甚至是完全演变成另项争端，则国际法院应拒绝受理此案。而本案中案情及诉讼请求的微妙变化并未达到国际法院拒绝受理本案的标准，而且主要问题仍旧是比利时司法当局签发的通缉令是否违反国际法。况且，刚果的最终诉讼请求直接来源于申诉书中的实质诉讼事项。据此，国际法院又驳回了比利时的第二项抗辩。
  随后比利时又作出第三项抗辩。因为耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希不再担任刚果民主共和国政府外交部长以及其他政府公职，现已成为刚果的普通公民的。诚然，通常情况下，涉及到个人权利的国际保护问题，受害人应先向东道国法院寻求救济。倘若救济失败，国籍国可行使外交保护以保护本国公民的合法权益。当然寻求外交保护的方式很多，在此不一一列举，但向国际司法机构起诉是其中一种主要的方式。法庭认为，本案中刚果所主张的是刚果作为主权国家所享有的合法权利，包括外交特权和豁免以及国家主权平等原则，而并未涉及到国民权利的保护问题。尽管耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希的政治地位发生了变化，但是其诉诸国际法院的法律争端的性质并没有改变，争端仍旧是2000年4月11日签发的对刚果政府外交部长的通缉令是否合法以及刚果的合法权利是否受到侵犯。在这一点上，比利时不得不承认，刚果诉诸国际法院的各项诉讼请求均是保护本国的合法权利。最终，法庭作出了有利于刚果的裁决。
  2. 案件的实质问题
  在起诉书中，刚果陈述道，外交和领事代表机构或国家元首和政府首脑以及外交部长等政府官员，享有刑事和民事管辖的豁免权，这一规则已经得到了国际社会的普遍承认。就本案来说，法庭所主要考虑的问题是外交部长的刑事管辖豁免权和不可侵犯的权利。
  在法律的适用上，比利时和刚果已经先后加入了1961年订立的《维也纳外交关系公约》和 1969年订立的《特别使团公约》。虽然一系列公约已经为外交特权和豁免问题作出了原则性的规定，但未对具体问题作出明确规定。特别是尚未详细订明外交部长的特权和豁免的内容。因此，法庭可根据习惯国际法规则对该问题作出裁决。
  根据习惯国际法，一国外交部长享有的特权和豁免并不是授予个人的，而是代表国家进行外交活动时能有效的行使职权。至于特权和豁免的范围，首要考虑的是外交部长行使职权的性质。作为政府的外交部长，行为是以政府名义作出，还是以个人名义作出。从外表上看，难以作出准确的判断。因此，如果一国政府的外交部长在外国遭到刑事指控而被通缉，他/她便会完全不能履行自己的职责，进一步说，甚至会存在更为糟糕的情况，即当他/她经过另一国时，也会因暴露自己的身份而遭到东道国的通缉，显然，若他/她正在进行一项重要的外交活动，其后果是不堪设想的。不过，比利时认为一旦外交部长犯有战争罪和反人道罪，他/她就不能享有外交特权和豁免。也就是说，在这种情况下，任何外国的司法当局可采取相应的措施。在案件审理过程中，法庭翻阅了有关国家的实践，包括立法和国内法院的判例，如英国的议会上院和法国国民议会等机构,但并没有确切的条文或判例佐证上述言论。以国家名义实施行为的个人的豁免权和刑事责任问题，国际社会已经签署了一系列国际公约或形成了习惯国际法规则，主要包括《欧洲国际军事法庭宪章》、《远东国际军事法庭宪章》、《前南国际法庭规约》、《卢旺达国际法庭规约》以及《国际刑事法院规约》等。值得注意的是，这些国际公约和习惯规则的签署和形成有其特殊的历史背景。当第二此世界大战正在激烈进行时，同盟国对于战后惩处战犯问题已经开始作准备工作，并于1943年成立了联合国家战争调查委员会和发表了《莫斯科关于暴行的宣言》。1945年8月8日，苏、美、英、法执行了《莫斯科宣言》的规定，在伦敦签订了《关于控诉和惩处欧洲轴心国家主要战犯的协定》,规定设立国际军事法庭，并附有宪章。根据上述两项国际文件，在纽伦堡组织了对法西斯德国主要战犯的国际审判。与此同时，经盟国授权，1946年1月19日远东盟军最高统帅部公布了内容基本上与欧洲军事法庭宪章相同的《远东国际军事法庭宪章》。根据上述文件，在东京组织了对日本主要战犯的国际审判。前南斯拉夫国际法庭和卢旺达国际法庭是联合国安理会通过决议而分别于1993年6月和1994年11月设立的，同时通过了两个法庭的规约。其目的是为了起诉和惩治在前南斯拉夫境内和卢旺达境内的武装冲突中犯有严重违反国际人道主义法行为的人。③而比利时法院是根据比利时宪法和法律而组建的国内司法机关。一般来讲，内国司法机关的管辖权主要是建立在属地主义和属人主义的基础之上④。至于普遍管辖权问题则设置了种种限制性条件。也就是说，内国法院的普遍管辖权并不是没有任何限制而任意行使的。例如，1927年常设国际法院在著名的荷花号案中，之所以承认土耳其法院对几名法国人及其行为的管辖权是因为案件的犯罪结果及于土耳其人及其船舶，危害了土耳其人的生命和财产安全⑤。而本案中，比利时法院却去逮捕一位与自己毫无任何利害关系的外国政府官员并准备审判他，况且这位政府官员是享有外交特权和豁免的外交和国际合作部部长。诚然,一系列有关防止和惩治严重国际罪行的公约中规定了国家承担的或起诉或引渡的义务，而且延伸了国家的刑事管辖权，但管辖权的延伸并不意味着豁免的放弃，当然也包括外交部长的特权和豁免。同时，外交部长的特权和豁免也并不意味着，无论他们犯有多么严重的国际罪行，可以免受国际社会的惩罚，当然，由于本人的特殊政治地位，可能阻碍起诉程序的顺利进行，但从刑事责任的角度看，并不能宣判本人无罪。
  在特殊情况之下，外交部长的特权和豁免并不能阻碍起诉程序的发动。法庭认为特殊情况包括以下几种情况：第一、所属国正在对本人进行审判;第二、所属国已明确放弃刑事豁免权;第三、退出政府公职之后，不再享有外交特权和豁免；第四、建立了特定的国际刑事法庭，正在对本人进行国际审判。
  3．国家责任
  法庭作出上述的分析推理之后，认为比利时应对自己的行为承担国家责任。至于承担国家责任的方式，法庭参考了常设国际法院1928年9月13日判决的chorz工厂案：在习惯国际法规则上，涉及一国的不法行为对他国造成损害所承担的国家责任。一般来讲，侵害国应在尽可能的情况下将不法行为所造成的损害消除并恢复到不法行为发生之前的自然状态。
  因此，就本案而言，尽管耶逻迪亚·阿卜拉耶·恩东巴希先生不再担任外交部长，但不法行为所造成的损害仍然存在。关于国家责任问题，法庭宣判通缉令是违法的，而且比利时应通过各种可行的方式，撤销所签发的通缉令，并且通知有关国家和国际组织。至于请求有关国家和国际组织撤销通辑令,法庭并没有支持。因为法庭认为判决只对比利时和刚果有法律拘束力，而对第三方没有法律拘束力。
  
  三、本案对国际法的发展
  1.确认了一国政府外交部长的特权和豁免。外交关系法的渊源，过处主要是国际习惯，第二次世界大战后，签订了一系列关于或涉及外交关系的国际公约和条约，其中主要有《维也纳外交关系公约》(1961)，《维也纳领事关系公约》(1963)，《特别使团公约》(1969)等。这些国际公约和条约都对外交特权和豁免规则加以系统地规定，但主要针对一国驻外机关及其外交人员所作地规定。例如，外交人员和领事的特权和豁免的规定，而对一国国内的外交机关及其人员（国家元首、政府首脑、外交部长）并没有作出详细规定。只是鉴于国家元首、政府首脑和外交部长等在国际交往中占有举足轻重的作用，从习惯的角度讲，各国都会给予他们完全的特权和豁免，但没有以国际立法的形式确认他们的上述地位，这不能不说是外交关系立法上的一项漏洞。究其原因认，也许当初的条约起草者，没有想到随着国际法的发展和演变，竟会有人侵犯他们的特殊地位。例如，智利前国家元首皮诺切特，在英国治病期间，被英国司法机关拘捕并受审。⑥然而，本案中，法院所作出的判决却填补了这项漏洞，以判例的形式确认了一国政府外交部长的外交特权和豁免，对外交关系法必将产生重大影响。
  2.重申了战争罪和反人道罪等国际罪行应该受到国际社会的惩罚。通常战争罪和反人道罪等国际罪行并非普通个人从事的违法犯罪行为，而是掌握政治权利的个人或集体所为。因此，一国难以有效的加以控制，国际社会除对其进行各种制裁之外，还应对其进行公正的审判，以便对犯罪分子绳之以法。本案中，尽管比利时签发通缉令的行为违反国际法，但并没有宣判他无罪，而可以通过其他方式处罚。因此，在某种意义上说，重申和发展了《欧洲国际军事法庭宪章》、《远东国际军事法庭宪章》、《前南国际法庭规约》和《卢旺达国际法庭规约》所确立的一系列原则和规则。
  3.协调了国际强行法冲突的问题。强行法是相对于任意法而言的，即必须绝对执行的法律规范，多用于国内法的概念中，有时也称绝对法或强制法⑦。1968—1969年制定的《维也纳条约法公约》，最后给强行法作的解释是：就适用本公约而言，一般国际强制规律指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法律始得更改之规律。然而，在强行法发展的同时，却出现了强行法冲突的问题，即两种或若干种强行法规则对同一法律问题或有关法律问题都作出明确的法律规定，那么何者的效力优先问题。就本案来说，国家主权平等以及外交特权和豁免是强行法规则，而预防和惩治战争罪和反人道罪也是强行法规则。因此，若援引前项强行法规则，就会减损后项强行法规则的效力。同样，若适用后项强行法规则，也会减损前项强行法规则的效力。法院在处理强行法冲突问题上，采取了巧妙的手法。一方面，承认了刚果政府外交部长的外交特权和豁免，另一方面，重申了严重侵犯基本人权的犯罪行为应受到国际社会或国家的惩治。从程序的角度讲，比利时司法机构签发的通缉令违反习惯国际法规则，因此，必须对本国的行为承担国际责任。从实体法的角度，并不意味着对严重侵犯基本人权的行为（战争罪和反人道罪），国家或国际组织可以视而不见而任其逍遥法外，完全可以采取其他合法的方式处理。正如判决书中所说的，司法机关的管辖权和管辖豁免权是两个不同的问题。因为管辖权并不意味着豁免的放弃，而豁免权的放弃并不意味着管辖权，特别是本案中刚果政府并未放弃豁免权，其他国家或国际组织更无权通缉甚至审判外交部长。因此,在某种程度上，国际法院的做法为以后处理类似的强行法冲突问题，提供了解决冲突的样式，从而发展了强行法冲突的习惯国际法规则。
  
  
  参考资料:
  ①世界知识出版社编:世界知识年鉴(1999/2000), 世界知识出版社,2000年版,第360-365页.
  ②根据《国际法院规约》第36条第2款的规定, 规约各当事国可随时声明关于具有下列性质之一切法律争端对于接受同样义务之任何其他国家,承认法院之管辖为当然, 而且有强制性,不许另订特别协定.
  ③王铁崖:国际法, ,法律出版社,1995年版, 第656-661页.
  ④倪征噢:国际法的司法管辖问题, 世界知识出版社,1985年版,第51-61页.
  ⑤陈致中:国际法案例,法律出版社,1998年版, 第43页.
  ⑥周忠海:皮诺切特案分析,中国政法大学出版社,1985年版,第51-61页.
  ⑦梁西:国际法,武汉大学出版社,2000年版,第49页.
  本案资料主要来源于国际法院网站://www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm 
   
  
赵劲松