公民社会背景下优化治安管理模式探讨

 随着我国市场经济的发展和城市化进程的加快，公民的民主法制观念增强，公民通过非政府力量和途径满足自己需求、保护合法权益的现象越来越普遍，逐步在国家的政治社会范畴外形成公民社会。公民社会是在市场经济充分发展的基础上日益独立出来的，与社会的政治、经济、文化领域紧密相联并协同作用的私人活动领域与非官方公共领域，是现代社会良性运行和协调发展所必不可少的重要功能系统，它具有自主、自立、自由、平等、自律及自组织性等特点。公民社会既不同于政治社会，又不同于经济社会，也不完全脱离政治和经济社会中的其他领域。公民社会的形成是市场经济发展的必然，它的出现对政府管理提出了严峻的挑战，对政府的管理理念、管理范围、管理手段等都带来了巨大的冲击。作为政府行政管理之一的治安管理，面对公民社会的出现，也应该主动的转变思路，通过改革和规范现有的工作观念、体制、方法来应对新形势对社会治安管理工作的要求，满足公民社会背景下公民对社会安全与稳定的多元化需求，从而更好地发挥治安管理工作在构建和谐社会巾的作用。

    根据公民社会的形成及特点，笔者认为，治安管理：厂作改革的总体思路是：在保持适当行政管理的同时，积极探索和拓展群众自治的管理模式，实现治安管理工作的市场化、社会化，实现“刚性”管理与“柔性”管理的有机结合，满是多层次的社会治安需求。

    一、加强重点职能建设，夯实治安管理的权威基础

    治安管理作为国家行政管理工作的重要组成部分，其主要职能是维护社会秩序与稳定，为经济建设的顺利进行和人民群众安居乐业创造一个稳定和谐的治安环境。治安管理是行使国家行政权力的表现形式之一，是国家政治权威性在维护稳定工作中的体现，具有根本的权威性和强制性，这是支撑和保持治安管理干作效率的政治基础，是力量的根本来源。因此，任何时候，治安管理工作的国家性(行政性)不能改变，这是治安管理工作的底线，也是现阶段治安形势对治安管理工作的必然要求。虽然不同的时代、不同社会环境下，治安管理工作会呈现不同的特点，治安管理的手段侧重点也会有所不同，但其维护社会秩序的根本属性是不会改变的。面对蓄意破坏和推翻社会主义制度以及严重危害人民利益的敌对分子和敌对势力，包括严重犯罪分子、严重经济犯罪分子和各种严重破坏社会秩序的坏分子，公安机关必须发挥专政职能，治安管理部门作为公安机关一个重要职能部门承担着部分专政职能，即通过治安行政管理行使专政职能。治安管理的很多权力和工作必须由警察代表国家行使和实施，比如行政处罚权、行政强制权、盘查权、处置突发事件权、使用警械武器权等等，只有保持必要的“刚性”管理，才能在同破坏和危害社会治安的因素斗争过程中占据强势。公民社会的出现与发展，并不意味着政府放弃对社会治安的行政管理而全部交给社会自主管理。为此，治安管理部门应该适应当前治安管理职能泛化的要求，规范权力运作，改革管理方式，加大管理力度，加强重点领域和业务的必要控制，提高治安行政管理的效率和水平。

    二、积极探索公民社会下治安管理工作的新途径，提高社会的自治水平

    公民社会的出现与发展，意味着公民参与社会管理的广度和深度扩展，一些传统中由政府管理和控制的领域都逐渐转为公民自治，或交由市场运作，政府的权力范围和工作手段受到来自社会各方面的冲击。为了适应形势的发展需要，治安管理部门必须转变管理理念，在抓好对重点领域和业务管理的同时，简政放权，构建“小政府、大社会，保平安、促和谐”的社会治安管理模式。

    (一)深化行政审批制度改革，加强治安行政管理规范化建设

    随着公民社会的逐步发展，必然要求将更多的事务交由社会或公民自主管理，行政审批权作为计划经济体制下政府管理和控制社会的主要手段，其作用的范围会逐渐缩小，审批权的数量也会越来越少。其中，治安行政审批权的变化最为突出，在2002年11月国务院第一批取消的行政许可项目中，包括“娱乐场所经营单位设立治安审核”在内的37项治安行政管理行政许可项目被取消，2003年国务院又取消了包括“出租房屋租赁许可”等多项治安行政许可项目。这种治安行政审批权缩小，而我国的社会治安形势日趋复杂的形势要求治安管理部门适应社会发展的需要，一方面做好治安行政审批制度的改革，清除那些阻碍市场经济发展的法律法规，压缩治安行政审批权的数量，降低企业和个人进入市场的门槛；另一方面，要应对审批制度改革后治安管理工作面对的压力，严格规范执法，提高治安行政管理各个阶段的法制化水平，通过提高工作效率促进治安管理工作的全面升级，对于保留的或以后新增添的治安行政审批权力，治安管理部门应该严格遵守执法权限和程序规定，依法行政。还要建立健全行政审批的责任追究制度和全方位监督制度，明确审批单位和审批人员应负的责任，主办单位和直接责任人应对违法审批、以权谋私审批、过失审批及延误时间的审批造成的后果负行政和法律责任。唯有如此，规范化的行政审批才有最终的保证。对于取消部分审批的事项，并不是一减了之，放任不管，要切实加强后续监管，强化治安管理部门的宏观管理职能。审批与管理不能划等号，更不能认为审批就是管理，审批可以代替管理：审批只是管理的一种手段，不是惟一的手段。对取消的审批事项，要认真研究新的管理办法，制定可操作的管理细则和标准，积极运用规划、协调、指导、监督、检查、组织、备案等管理手段，特别是要加强有效的后续监管。当前信息技术迅速发展，更需要十分注意运用信息、网络等现代管理技术进行管理，提高管理的科技含量，促进管理水平和效率的提高。在审批事项清理过程中，对每一项应该取消的审批事项都要提出加强管理的具体措施，将取消审批事项与建立规范的管理制度结合起来。

    (二)在社会治安管理过程中引进市场机制，促进治安管理工作的市场化

    公民社会中社会管理的主体已经不只是政府部门，而是包括国家层面和地方性的各种非政府性组织和各种社会团体甚至私人在内的多元主体。在这种公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作用范围大大缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。在整个社会体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整，不同的治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。政府部门主要是组织公共产品生产，建设公益事业，提供公共服务：要从侧重于行政审批，转变到主要搞好市场监管上来，同时，要积极探索用市场机制代替途径，对那些能够用市场机制运作代替的社会事务，就要通过市场机制来处理。而且公民社会是随着市场经济的不断发展而逐步建立的。因此，市场经济的竞争、平等观念逐渐深入人心，商品意识、维权意识不断强化，公民开始接受运用市场经济的规律处理有关事务，甚至对于安全需求，公民都比较乐意通过市场机制来满足。

    安全作为公共产品的一种，主要有两种生产机制：一是基于集体主义的公权力控制；二是基于个体主义的私权力控制。而对于私权力控制包括自由意志主义和价格制度。安全一直以来都被当成由政府所提供的公共产品，既然是产品，在市场经济的大环境中，也要遵守市场规律。公共产品领域并不绝对排斥市场机制的作用，就公共产品而言，也可以借助市场组织或社会组织的优势与能力，采取与生产组织汀立标准、服务数量与服务质量契约方法，还可以通过补贴、税收政策等调控手段，激发民营企业或社会、公益组织生产公共产品的积极性，促进公共产品的生产和供应效率。治安管理部门作为国家行政管理部门，其运作的资金基础是全国纳税人的税收，其工作应该是为全部纳税人提供平等、公平的安全保障，要想获得更多的安全保护，就必须额外的付出金钱。随着公民社会的发展，人民群众对安全这种公共产品的数量和质量的要求显著提高，需求层次呈现多元化。因此，经济实力好的单位和个人必然期望自己的经济优势能在安全方面有所体现，这就促进了公共产品商品化的实现。

    以上都为治安管理的市场化提供丁坚实的理论基础和社会基础。治安管理的市场化主要包括两层意思：

    一是将原来许多治安管理部门的工作推向市场，交由企业来经营。主要是加强保安服务公司在维护社会治安中的作用。我国的保安服务业从1984年创立以来，经过了近20年的发展建设，已经初具规模，而且在维护社会治安方面发挥了重要作用。由于其经营内容的专业性、经营方式的灵活性以及市场效果的高效性，使其在维护社会治安、满足不同社会阶层成员安全需求方面的作用越来越突出：随着我国经济发展，大型文艺演出、商贸活动、展销活动的数量越来越多，规模越来越大，单靠警察难以满足这么繁重的保卫任务，保安公司的介入和替代，既适应了市场经济条件下大型活动商业化发展趋势，又收到了良好的经济效益和社会效益。公民社会的发展，使每个人变得更加理性和成熟，对于自己权利与保护更加重视，尤其是涉及个人隐私方面的事务，公民也拒绝警察介入，倾向于通过市场寻求帮助。企业经营的理性与成熟也使更多的企业认识到安全作为生产要素之一，影响着企业的整体效益。因此，除了治安管理部门所提供的公共安全，“花钱买安全”已经作为一种生产融人到生产过程中，这些都为保安服务业的发展提供了广阔的空间。今后应该继续扩大保安服务公司在维护社会治安系统工作中所占的比重，将更多的社会安全事务交给保安公司来经营，治安管理部门就可以节省大量的警力专注于公共安全事务，从而提高治安行政管理部门的工作效率。

    二是运用一些市场经济的理论和方法来指导治安管理部门的工作，通过经济杠杆来促进公共安全产品生产的市场化。市场经济是契约经济，订立合同是市场行为的主要表现。治安管理部门可以借鉴这种做法，与各个单位签订治安合同，或者推行治安承包制度，把安全工作纳入企事业各个岗位的承包范围，通过逐级承包落实到各级部门和个人，同生产经济责任制或工作岗位责任制直接挂钩，从而调动人们维护社会治安秩序的积极性和主动性，改变过去那种单纯依靠行政手段强压式的管理模式。

    (三)大力发挥民间组织的作用，提高治安管理的社会化水平

    公民社会的发展说到底是民间组织的发展，民间组织独立开展活动，自我管理、自我服务、自我保护，并按照自己的意愿安排活动。公民通过民间组织实现自己的政治参与、政治表达，参与国家管理和社会事务。现在民间组织正越来越成为我国国家管理和社会控制的重要载体，其触角延伸到社会的各个领域，覆盖面广泛。而社会治安也涉及全社会的每一个人和每一个角落，只有社会公共部分的治安，才应由警察实施管理，而在非公共领域，如私人和单位、组织的内部，应由他们自己管理或者承担管理的法律责任与经济责任，应该更多地自主选择维护自身安全的方式。而且社会公共安全涉及领域实在太广太深，仅依靠警察所掌握的有限资源是不够的，在相当广阔的范围里还要依靠社会和民众参与。因此，公民社会中应该大力发挥民间组织的作用，提高治安管理工作的社会化水平。

    1．群众自治性防范组织：这类群众自治性防范组织主要有治保会、群众性治安纠察队以及一些单位内部自行组建的防范组织。由于他们熟悉本地区的情况，防范方式灵活多样，起到了政府性防范—厂作难以取得的效果。在社区，我们会经常看到臂带袖章的“小脚侦缉队”，她们对于小偷小摸、甚至一些恶性犯罪起到了很好的震慑作用，能够有效维护社区的安全，而且她们可以为公安部门及时提供准确的信息情报，这对于治安管理工作决策的制定、打防控工作的开展起到很好的导向与协助作用：再如一些企业内部的防范组织，他们主要负责企业内部重点部位、区域的巡逻守护工作，预防、制止盗窃等多发性案件，发现和清除各种灾害隐患，保护企业的财产和人身安全，这些工作缓解了警力紧张问题，弥补了警察工作盲区，也是维护社会治安稳定的一支重要力量。

    2．行业协会组织：行业协会一般都是代表某类行业利益的，通过政治、思想、经济等手段来维护行业利益。政府把一些日常事务以及非决策性的事务交给协会去办，可以发挥其主观能动性，而减轻政府工作压力。行业协会在民间自我管理中已经发挥一定的作用，比如为企业提供各种服务，涉及行业信息的搜集、分析、传递，行业规划，企业咨询服务，企业专业人员培训，企业市场行动的协调以及行业群体利益的维护等等。因此行业管理已成为治安管理工作的重要组成部分。一直以来，治安管理部门对行业管理主要通过行政审批来实现，但却存在着“重审批，轻管理”的弊端。行政审批改革后，治安管理部门对于行业的管理除了规范和完善保留的行政审批权外，应该遵循各个行业运转规律，发挥和利用好行业协会或中介组织自身知识和管理上的优势，将行业治安管理渗透到行业协会工作之中，依托行业协会或中介组织做好行业治安管理工作。比如在行业协会构建行业文化过程中，可以将治安管理的安全理念贯穿其中；在行业协会制定行业标准的过程中参考治安因素，增加具有治安管理意义的标准内容；在企业咨询服务过程中，增强对行业安全生产和管理的信息服务；在专业人员培训过程中，聘请治安管理部门人员授课等，从而增强行业部门安全工作的积极性和主动性，减少治安行政管理部门的工作难度，提高行业治安管理工作的效率。治安行政管理部门经过调查研究，也可以直接将一些行业治安管理工作委托给行业协会，减少治安行政管理部门工作量，以此来更好地实现治安行政管理的职能作用。

    3．其他民间组织。比如兴趣爱好组织、学术组织、社会服务组织等。治安管理工作是一项复杂的系统工程，需要各方面的知识和技能，在很多时候治安管理下作必须整合、利用社会上一些具有特殊知识和技能的人参与和协助工作。因此，治安管理部门应该与这些组织建立经常联系制度，并选择部分人建立专家库和特殊人才库，以便在必要的时候能够快速的得到支持和帮助，增强治安管理的整体效能。

    公民社会的发展使治安管理的职能发生了根本变化，这就要求治安管理部门由过去的多为到现在的少为，巾直接管理到间接管理，由“一家专管”或“社会齐管”，从而调动更多方面的积极性，强化各自相关责任，妥善处理各方面矛盾冲突，为构建和谐社会发挥应有的作用。

作者：顾海峰