浅析8月1日即将施行的《大连市重大行政决策听证办法》

近年来，我国的行政程序的立法进程逐渐走上了快车道，全国范围内各种《行政程序法》草案纷纷亮相，地方行政程序立法长足发展（如去年10月1日生效的《湖南省行政程序规定》）。6月19日，大连市代市长李万才签署了《大连市人民政府令》，正式颁布了《大连市重大行政决策听证办法》（以下简称《办法》），该办法共27个条文，将于今年8月1日起正式施行。（《办法》全文可参见大连新闻网7月10日的报道，http：//www.daliandaily.com.cn/gb/daliandaily/2009-07/10/content_2759514.htm）。

　　作为一个较大的市的政府规章，媒体称《办法》有如下热点（可参见7月12日《大连晚报》A7版的报道）。首先，规定了八种必须进行听证的行政决策类型。《办法》第4条规定：“决策机关行政决策涉及下列事项之一的，均应举行听证：（一）编制城市总体规划、土地利用总体规划、城市地名规划和道路交通规划等专项规划方案经公示有较大争议的；（二）拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准；（三）调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准；（四）改造城市主干道路；（五）可能对生态环境、自然及人文景观、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项；（六）对居民生活环境质量可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价；（七）制定与公共安全直接相关、人民群众普遍关注的重大行政措施或者规范性文件；（八）其他重大行政决策事项。”其次，《办法》规定了举行听证所必经的四道程序。一是遴选听证代表，二是公告，三是听证，四是公布结论。最后，《办法》第24、25条规定对于徇私舞弊行为将给予行政处分。

　　近期笔者对于我国行政程序法的立法颇为关注，尤其是作为现代行政程序制度的核心的听证程序，更是有过较为细致的思考。本想写一篇相关的论文，但《办法》就在笔者苦苦构思的过程中横空出世了。于是索性来管窥一下这27个条文，是否能为我国当今饱受诟病的听证制度指出一条康庄大道。

　　首先应当看到的是，作为一个较大的市的政府规章，层级较低，效力范围有限。但是大连市的《办法》从立法技术层面而言却并不粗糙，相反，它细致、严谨、表意适当准确。事实上，笔者发现近年来我国的地方立法水平有了长足的进步，很多地方的立法班子大量吸收了全国范围内的著名专家学者作为顾问，其立法效果已经实现了质的飞跃。大连市的这次立法动作依然延续了这一趋势，自不必详言。

　　其次，《办法》的规制对象被严格表述为“重大行政决策”而非“行政决策”，一方面体现出一种轻重有别、循序渐进的立法思路，另一方面也对立法者提出了新的要求——何谓“重大”？《办法》第2条：“本办法所称重大行政决策听证，是指政府在管理经济和社会事务中，对涉及面广、与群众利益密切相关的重大事项在作出决策前，通过特定程序，公开听取公民、法人和其他组织的意见或者建议，以保障决策科学、民主、透明的政务活动。”立法目的明确，表述完整。但是，一个长期以来的困扰是，这里的“重大”依然含义模糊，现实中的可操作性有限，一旦发生争议，谁对“重大”拥有解释权？这种解释会不会成为政府逃避听证的借口？尚待实践的检验。

　　第三，对于传统的听证程序，《办法》予以了较为细致的规定。如对相关期限的规定，基本上可以杜绝以往听证代表们所反映的听证准备时间仓促、对听证材料理解不足的情况。又如，《办法》对听证笔录的记载事项、效力也做了较为明确的规制。虽然并未直接承认学界一直呼声甚高的“案卷排他原则”，但相信这类听证笔录在实践过程中定能发挥更大的约束、规范效果。

　　当然，《办法》还存在诸多不足。从听证制度的基本原理来看，有许多地方还有进一步优化的空间。笔者也不打算对这些问题一一加以剖析，仅就认为重要或典型的方面做一简单列举。

　　第一，《办法》本身的一些表述尚不够严谨，有待商榷。如第7条“听证会参加人员”的规定，第一类便是“听证人”。《办法》将其解释为“是指受听证机关指派，主持听证，确保听证程序合法完成的工作人员，一般为3至5名”。第8条紧接着又对“听证主持人”做了详细的表述，“听证人中设听证主持人一名，由听证机关指定。”也就是说，3-5名听证人中有一位是听证主持人。那么其余2-4位停听证人的职责何在呢？《办法》中却再未提及。这倒真让人丈二和尚莫大着头脑了。

　　第二，对于《办法》所规制的必须进行听证的重大事项，范围仍有模糊。《办法》第2条规定了“重大行政决策”的定义，第4条有列举了八种必须举行听证的“重大行政决策”种类（实际上是七种，最后一项是传统的“兜底条款”）。于是问题来了，倘若某听证事项并不属于其中被列举的“重大行政决策”，那么由何种主体、以何种标准、通过何种程序来确定其是否应当进行听证？进一步来说，倘若公民对这种确定心存异议，又应以何种途径表达并寻求纠正机制？这无疑是《办法》留给我们的又一大悬念。

　　第三，《办法》对代表的遴选问题做了较稳详细的规定，不但明确列举了遴选代表所应当注意的方面，更要求将确定的代表名单向社会进行公布。政府的诚意可见一斑。但是，倘若社会上对公布的代表名单有异议，应当如何提出呢？相关的条款尚付阙如。

　　第四，《办法》明确建立了听证会议旁听制度。并规定“旁听人员在听证会上没有发言权，但可以通过书面材料向听证机关反映自己的观点和意愿。”不可否认，一个突出的进步是，传统意义上的旁听制度一般以监督为目的，而《办法》中的“旁听”似乎又增加了“表达观点和意愿”的功能。只不过旁听人员没有发言权，只能通过书面材料表达自己的观点而已。事实上，这在听证代表范围和人数一定的情况下间接扩大了听证参与人的范围，对于行政决策的正确制定颇为有益。但遗憾的是，对于旁听人所递交的书面材料，行政机关应当通过何种程序登记、签收？积极有益的观点和意愿是否和听证代表的意见一样作为行政决策的参考？对于不被采纳和认可的旁听人意见是否应当在适当的范围内说明理由？《办法》并未给出进一步的规制。但有一点明确的是，《办法》关于听证笔录、听证报告内容的有关列举性条文中，均没有“旁听人书面意见”的影子。这不能不说是一种遗憾。

　　最后，不能不说的一点，就是听证主持人独立性的问题。当前听证制度中所表现出的诸多问题，很大程度上是听证主持人缺乏中立性造成的。现有的法律规范一般都规定听证主持人由举行听证的行政机关的某工作人员出任，并设置了回避制度。由本机关的工作人员出任听证主持人，无疑是对程序公正的最大嘲讽。在部门利益、个人利益交织纠缠的今天，一场连“自己做自己的法官”的情形都无法避免的听证会，其听证结果会如何也就可想而知了。纵观世界其他国家的相关制度，笔者认为美国的行政法官制度最为科学。当然，能否将其引入我国的听证实践，在引入的过程中还应做怎样的修改于完善，尚有待深入的研究。但是，必须遗憾地指出的是，《办法》对于听证主持人独立性的规定委实过于苍白——仅是以“由听证机关制定”的表述一带而过，而对于听证主持人的来源、回避、独立性等一系列重要问题尽皆加以回避。个中原因，笔者亦不便深究。但对于一部专门的听证法律规范而言，以上问题的缺失无疑将令其实施的效果大打折扣。

　　总之，《大连市重大行政决策听证办法》在地方听证制度的规制道路上仍是迈出了重要且坚实的一步。个中真味，孰是孰非，犹待各位方家的灼见真知。