浅议环境行政许可中的公众参与

内容提要：随着我国环境问题的日益严重，公众对环境行政许可有了越来越高的要求。但是我国的行政许可还是停留在政府独大的阶段，导致了环境资源的不合理配置，并且公众对政府颇有微词。因此，在环境行政许可中必须加入公众因素，让群众参与到其中。本文拟对比中美环境行政许可中有关公众参与的规定，为我国建立公众参与型环境行政许可提出意见。

    关键词：环境行政许可  公众参与  完善

    一、环境行政许可公众参与的必要性分析

    环境行政许可是指：国家有关环境资源管理机关，根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某项对环境资源有影响的活动的行为。它具有三个独特的性质：1、公益性和社会性。环境保护的主要目的是保护公共资源、公共安全和群众的身体健康。在我国的行政许可法中就规定了可以设定行政许可的事项主要有：直接涉及生态环境保护等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。[①]2、技术性。环境问题是伴随着人类生产技术的进步产生的。发展的问题还是要靠发展来解决。因此，环境法离不开科技的进步。作为环境法学分支之一的环境行政法学中的环境行政许可制度同样要以科技进步为基础。3、有限性。受法律保护的环境资源具有一定的稀缺性，环境污染直接导致他人对环境容量利用的缺乏，环境容量具有有限性，在特定的时空范围内，环境容量固定不变，因此对利用环境容量行为的许可必然数量上具有有限性。稀缺导致国家需要借助环境行政许可制度介入环境要素和自然资源保护中，从而导致这种许可数量必须具有有限性。

    通过以上对环境行政许可特点的分析，我们不难得出结论：环境行政许可需要公众参与。首先，环境行政许可是政府为了规制自然人、法人和其他组织对环境资源开发利用活动所采取的事前控制机制，其主要目的是预防对公共利益可能造成的侵害或影响的活动。公众是公共利益的直接权利人，他们当然有权利加入到环境行政许可的设立、执行中，并且应当对政府的许可行为进行监督。第二，环境行政许可具有很强的技术性，而政府不一定对技术有很广泛和深入的了解，因此各个方面的专家加入到许可活动中为政府提出专业意见，甚至影响到政府决策是十分必要的。此外，因为环境许可有限，而有限的资源往往是人们利用各种手段得到的，并且世界上没有一个政府能够保证其自身绝对清廉，绝对不会发生权利寻租的现象，所以由公共利益的直接权利人即公众加入对其监督是必要的。

    二、我国现行法律中关于环境行政许可的公众参与的规定以及存在的问题

环境行政许可中的公众参与主要体现在以下几个制度：环境行政许可信息公开制度，听证制度和监督制度。

    就我国目前的立法现状来看，我国有关环境行政许可公众参与的立法主要体现在《行政许可法》和《环境保护法》中。《行政许可法》第40条规定：行政机关做出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。该条款规定了许可信息公开制度。《行政许可法》第4节以一整节的篇幅具体规定了听证制度。而在我国的环境基本法《环境保护法》中规定了监督制度。该法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

    不可否认这些规定体现了国家对公众参与行政的重视，是民主行政的重要体现。但是这些规定并不是针对专门的环境行政许可的，而从第一部分的分析来看环境行政许可有其独特的特点，与一般的行政许可并不完全相同，因此有必要在环境法律法规中对其专门立法。此外，我们可以看出这些规定大都是一些原则性的规定，并且在《环境保护法》中并没有相关的具体措施与之相呼应。在其他的环境法律法规中如《大气污染防治法》、《水法》、《建设项目环境保护管理条例》等中也仅仅只是对公众参与作了原则性规定，并没有具体的相关措施。从此不难看出：我国的环境行政许可的公众参与的各项制度还是停留在原则规定上，缺少相关的具体实施措施的支撑，很难在现实生活中应用。因此，我们有必要借鉴国外立法经验，完善我国环境行政许可中的公众参与立法。

    三、外国环境行政许可公众参与简介

    美国是一个三权分立的政治体制，行政权受到立法权和司法权的严格控制和监督。而美国公民并不满足这种政治体制，经过多年的努力，美国公众自身也在参与和监督行政权利的过程中起到了很大的作用。在公众的努力下，美国国会在1966年制定了第一个专门规定行政公开的重要法律《情报自由法》，之后，美国国会又制定了《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》等一系列法律来保障公众知情权和参与行政管理。而针对环境行政来讲，环境基本法为公众参与环境保护作了原则性规定。美国1969年制定的《国家环境政策法》第101条款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。”具体而言，美国的环境行政许可的公众参与更的多的规定在环境单行法中。

    以《清洁空气法1990修正案》为例，美国的环境行政许可中的公众参与主要体现在以下几个方面：1、根据《清洁空气法1990修正案》的规定，在环境行政许可的申请受理阶段环境行政管理机关应当发布规章、编制获得许可的污染源目录。该目录必须经过公告和公众讨论程序。在公告中许可机关必须详尽说明发布该规章或编制该目录的依据、基础。2、当申请者提交完备的申请书后，行政管理机关必须采取有效的程序迅速做出反应，以处理申请，并发出公告，为公众提供公共评议即公众见面会和听证会的机会。行政管理机关决定何人以何种程序参加公共评议，决定何人以何种方式依法获得对许可行为的司法审查。防止许可机构在具备合法的许可权利和适当的程序时，对已经具备获得许可条件的许可申请或许可更新，做出不合理的拖延。许可机关在受理许可申请及相关事项的过程中，有权以合理的程序，向公众提供许可中涉及的许可申请传、守法计划书、许可证、监控或守法情况报告。

    我们可以看出美国环境行政许可有以下几个特点：

    1、我们不难发现政府信息公开已经成为美国环境行政中的一个重要环节。美国对环境的监测、评价和报告都是向公众公开的。美国信息公开的主要责任承担者是政府。政府向公众宣传造成污染的原因和污染产生的影响，并且通过媒体都对外发布包括法律规定、达到规定的方法和执法行动等信息。此外，政府还开通热线电话，通过热线回答公众所提出的各种问题。

    2、美国的听证制度其实分为公众见面会和公众听证程序两种。他们之间还是有所差别的。可以这样理解，公众见面会是公众听证程序的先导程序，参加的人群范围更广，程序相对听证来讲也并不严格。他主要就是为了给公众提供发表其意见的平台，为决策者提供更多的信息。而听证程序则相对严格，一般采取庭审辩论的模式，并且其参加人也是有限制的。这样的分类一方面尊重了公众参与环境行政许可程序的权利，一方面也避免了多数人的暴政情况的出现。

    3、在美国环境行政许可中，十分注重公众和媒体的监督作用。媒体对坏境问题、污染事件的披露自从19世纪末20世纪初就已经开始，到20世纪60年代末，己经属于很平常的事情。如媒体对圣•芭芭拉石油溢出(1969)、Love canal的化学废物问题(1978)和Exxon Valdez(1989)的油轮破裂事件的关注。公众和媒体相互配合，一方面维护了自身的利益，另一方面，公众期待某些环境事件得到公正、迅速、彻底解决的期望，给行政机关造成一定的舆论压力，在大多数情况下，有利于环境保护最终目标的实现。

    而日本的环境行政许可中也包括了很多公众参与的因素。日本主要采用社会管理环境的模式，使公众参与到环境保护中。政府、企业和公众三者相互促进、相互制约的“三元”结构，使得日本的环境管理基本上是处于一种“政府控制型”和“社会制衡型”相结合，或者说是“自上而下”和“自下而上”方式相结合的运行模式[②]。同时日本政府非常注意政府信息的公开。北九州市府环境局每年都要将废弃物循环利用和处理的数量、收取的垃圾处理费等情况向市民公开，以求得民众的理解和支持。

    三、完善我国环境行政许可中的公众参与

    在环境行政许可中强调公共参与就是要建立公众参与型环境行政许可制度。我认为我们应当做好以下几个方面的工作。

    1、加强信息公开。作为公众参与的前提和基础，首先要加强信息公开。对比中美的信息公开制度，我们发现在立法上我国还没有具体的可以实际操作的政府信息公开法，有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。这就使得各地和各部门在改革中缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。而美国则已经颁布并实际应用了《联邦政府信息公开法》。所以我国有必要制定有我国特色的政府信息公开法。推行政府信息公开，加强对权力的制约和监督，可以从源头上预防腐败。

    政府信息公开的权利基础是公民环境知情权。知情权是宪法权利的一种，但是在实际生活中有的行政机关常常以保护公共利益为由，不公开行政机关的活动和行政计划的信息，以及限制个人和媒介获得某些信息来源的权利。这点与现代的行政管理理念背道而驰，也与我国正在进行的政治体制改革相悖。

    完善我国的政府信息公开制度是一个长期的、艰巨的、复杂的过程，政府在这一过程中将扮演十分重要的角色。一方面，在推动政府信息公开制度建设的进程中，各级政府负有不可推卸的责任;另一方面，各级政府在这一进程中也面临着对自身利益和公众权益的两难选择。因此，政府必须有足够的精神动力和高超的领导艺术来推动此项制度的建立和完善。

    2、完善听证制度

    环境许可的听证制度已经在我国出现，并且已经有了法律上的承认。2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》和专门针对环境行政许可的《环境保护行政许可听证暂行办法》都对听证制度做了规定。听证作为一项有效保护行政相对人利益、协调相对人利益与公众利益冲突的法律制度，在我国已经得到了实践。2004年8月13日举行了“北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证”会，2005年的“圆明园防渗工程听证会”的召开更是在全社会引起巨大反响。不能回避的是，这次听证会同样也暴露出了许多问题，反映出进一步完善我国的环境听证制度的重要性。

    由于我国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，程序一直被淡视，所以虽然听证制度在我国已经有所发展，可它目前的适用范围还很窄，程序也并不规范具体；在操作的层面看，行政听证制度确立后，各地政府和有关部门对听证制度的实行作了许多努力，但在众多受到处罚，有权要求听证的案件中真正举行听证的却很少或收效甚微。这表明听证制度还没有真正在我国的现实生活中发挥应有的作用，仍需要进一步完善。从上述分析来看，要完善我国的听证制度，应重点抓好以下几个方面。

    首先，借鉴美国经验将听证分为公众见面会和公众听证程序。我认为现在社会矛盾激化的主要原因在于公众诉求表达机制的缺失。这样的后果就造成了上访事件频频发生，特别是群体性上访事件。而如果我们能够为公众创造一个表达其诉求的平台，让政府直接面对公众，可以很好的解决上访的发生。并且我认为这种公众见面会并不会占用大量的政府资源，反而可以把政府从大量的上访事件众解放出来。

其次，扩大听证程序的适用范围。我国行政听证制度必须扩大听证范围。我认为除了涉及国家安全的决定、紧急情况、行政执行行为、批量行政行为和根据技术标准而为的行政行为等不受行政机关主观意向和自由裁量权影响的行政行为以外，行政机关作出的任何可能对行政相对人产生不利影响的行政行为都应当举行听证。

    3、健全和发展监督机制

    在监督政府的工作中，新闻媒体应当发挥更大的作用。作为来自大众传媒的新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力，具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点，是一种有极大影响力而灵活的监督力量。我认为在政府行政信息公开的过程中，政府应当与媒体合作，利用广播、报纸和电视等广泛宣传；在进行听证的过程中，对于那些社会影响力大或具有特色的，可以进行直播。这样可以起到宣传和教育的作用，更重要的是避免了政府对同一事件反复解释，节省行政资源。

    参考文献：

    1. 蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版。

    2. 张兴祥著：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社2004年版。

    3. 李林.“环境行政许可制度研究”[D]; 中国地质大学（北京）;2007。

    4. 竺效：“从听证看公众参与之路”[J]; 绿叶; 2006年01期。

    5. 谢秋凌：“美国生态环境保护法律制度简述”; 昆明理工大学学报(社会科学版)  2008年 01期。  

    6. 徐文君：“我国环境事务中的公众参与及其完善”[D];中国海洋大学; 2005年。

    7. 顾爱平; 行政许可制度改革研究 [D];苏州大学; 2006年。

    8. 张兰  李叶欣  孙绍伟：“我国环境基本法中公众参与专章立法之探讨”[A];环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册） [C]; 2007年。

    9. 朱文玉： “环境行政许可制度之研究” [D];东北林业大学; 2005年。

    10.高敏：“美国核电厂行政许可制度介评”;环境保护 2008, (02)。

    [①]蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第199页。

    [②]张雪琴《论我国环境保护中的公众参与》 [D];中国地质大学（北京）; 2006年。

作者：瑞金法院 何凯 王宏霞