火灾直接财产损失核定是否可诉

    2005年，原告朱某租赁被告樊某的房屋办理汽车修理厂。2006年12月24日，邻乡洪某拖车至原告的汽车修理厂，原告方不愿给其修理，洪某即自行叫人到原告修理厂，在电焊作业时引起火灾，造成被告房屋一定程度的损害。其后相关部门对此作出火灾直接财产损失核定。后双方就赔偿数额多次协商未果，原告即诉至法院请求依法处理，并欲对火灾直接财产损失核定的消防部门提起行政诉讼。

    【分歧】

    本案审理过程中，对此案涉及的法律关系分析并非困难：本案属在房屋租赁过程中对出租方房屋造成的损害赔偿问题，出租方即可基于房屋租赁合同向承租方主张违约责任，也可基于第三人对房屋造成的损害而主张侵权损害赔偿，对于租赁方而言，在其承担赔偿责任后有权向实际致害人洪某行使追偿权。

    分歧最大的是：对公安消防部门的火灾损失核定能否提起行政诉讼？

    第一种观点认为，损失核定系行政确认行为，属于具体的行政行为。与认定火灾原因、火灾事故责任不同，《中华人民共和国消防法》和公安部的《火灾事故调查规定》中都未规定行政机关对损失核定享有最终决定权，故其属于可诉具体行政行为。对可诉具体行政行为，当事人应通过行政诉讼途径予以推翻，在民事诉讼过程中不宜直接否定，否则就是越俎代疱。

    第二种观点认为，损失核定是公安消防部门根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定，是火灾事故的调查处理的一个环节，只对火灾损失起证明作用，是一种行政证明行为，损失核定行为属于一种技术性鉴定，对于技术鉴定通常都可以重新鉴定。如消防部门的鉴定不符合法定的要件，法院可根据当事人的申请重新委托鉴定。

    【评析】

    笔者认为，上述两种观点，第二种更为合理。主要理由：

    一、火灾直接财产损失核定属行政法学理论上的准备性行为，即行政机关尚未作出完全及最终的行政处理决定前，为推动行政程序的进行所进行的行为。它主要涉及调查取证、监督检查活动。例如，交通管理部门在公共道路上对过往车辆进行的车速测量活动。

    准备性行为是否可以依法提起行政诉讼，主要注意以下两点：

    1、如果准备性行为不具有法律约束力，则因欠缺规制性而不属于具体行政行为，故不可依法提起诉讼。如医疗事故技术鉴定、交通事故认定、劳动能力鉴定以及这里的火灾直接财产损失核定，都属于此类准备性行为。但是，对工伤认定结论不服的除外，且其属于复议前置案件[国务院《工伤保险条例》第53条第（1）项]。

    2、如果准备性行为本身可以强制执行，或者该准备性行为是针对行政程序相对人之外的第三人实行的，并影响该第三人实体法上的权利或者义务的，则可以独立进行行政诉讼。这类行为主要指行政机关为作出最终的处理决定而在调查或者检查过程中采取的行政强制措施。

    二、现行法律和行政规章对损失核定的最终决定权未作明确规定。2000年3月20日，《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》明确规定，火灾事故责任认定不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，当事人对火灾事故认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。但在上述规定中, 对损失核定的最终决定权未作明确规定，这在司法实践中就造成了很大争议，运作起来非常困难。

    三、最高院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》规定："具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。"根据这一司法解释，火灾损失核定并不对公民、法人或其他组织权利义务产生直接后果，不能视为具体行政行为。行政确认必须是对相对人之间权利义务进行处分的行为，其显著特征是创制新的权利义务关系，而火灾损失核定只是调查处理火灾事故的一个环节，尽管其能影响当事人权利义务的大小，但其本身并不直接创设新的权利义务，故火灾损失核定不能认定为行政确认行为。

    因此，火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定，是调查处理火灾事故的一个环节，其本身并不确定当事人的权利、义务，不是一种具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，同时也是一种不可诉之行为。当事人对火灾直接财产损失核定不服的，可依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的精神和《中华人民共和国公共安全行业标准》（GA185-1998）中火灾直接财产损失统计方法的规定，向上一级公安消防机构申请复核。

江西省修水县人民法院：周红映