论行政诉讼中的举证责任

在我国的行政诉讼法出台以后，法学界对行政诉讼中举证责任的分配进行了大量的研究，形成了众说纷纭的局面。总结这些观点可分为以下几种：主流的观点认为行政诉讼中举证责任的分配标准是“谁主张，谁举证”；第二种观点则主张，在行政诉讼中应当由被告行政机关承担举证责任，原告只承担相应的提供证据的责任；还有一种比较新颖的观点提出，行政诉讼中举证责任的分配应当引进“价值衡量”，通过“经济分析”和“利益衡量”的方法来确定举证责任的分配，要求法律对举证责任的分配具有灵活性。 

    这些观点都有一定程度的合理性，但也存在缺陷。在行政诉讼中举证责任的分配以“谁主张，谁举证”为一般标准，确定由被告承担举证责任，但由于行政诉讼的情况复杂多样，所以除了“谁主张，谁举证”这一标准，还应存在其他分配方式，才符合公平科学的原则。本文在明确举证责任概念的内涵后，对行政诉讼中的举证责任分配制度进行多角度的分析，大致描绘出行政诉讼中举证责任分配制度的轮廓，以期达成对其比较清晰的认识。 

                   行政诉讼中举证责任的概念 

    举证责任是诉讼制度中的概念，在我国首先是由《行政诉讼法》引入的。涉及举证责任的条文是《行政诉讼法》第三十二条，它的内容是“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但是举证责任的概念并不明确，所以需要进行界定。在三大诉讼中举证责任的概念并无不同，只是各自的分配规则相异而已。因此，界定行政诉讼中举证责任的概念就是界定举证责任的一般概念。在界定其概念之前，有必要对举证责任存在的意义及其历史形态作点介绍，以了解它的来龙去脉。 

   （一）举证责任存在的意义  

    举证责任的存在，首先有其制度上的意义。一个国家诉讼制度的首要目的是解决纠纷，诉讼制度是因纠纷需要解决而出现。这就是说纠纷进入到了司法程序，司法机关必须对其进行裁决。既然法院必须对所有受理的案件进行裁决，就要在纠纷的客观事实真伪不明时有一个进行裁决的规则，举证责任制度就是这样的规则，它可以使法院对所有受理案件的裁决成为可能。 

    其次，举证责任的存在有其案件事实认定上的意义。人类虽然具有认识世界的能力，但由于人类认识世界是个历史的过程，所以人类对世界的认识存在历史局限性。在现实生活中，主体、客体及实践等因素都制约着人类对客观世界的认识。在具体的诉讼中，当事人证据的提供、法院审案期限等因素都限制了法官对案件事实真相的认识。这些制约就很可能导致认识不了事实的真相，那么在这样的情况下应以什么为审判基础呢？学术界于是出现了这样一种观点：法院审判案件不以案件事实客观真实为基础，改为以案件事实法律真实或形式真实为基础；即法院在当事人充分行使诉讼权利及履行诉讼义务的基础上所认定的事实。这种承认案件事实法律真实是审判基础的观点，是对诉讼程序价值认识的重大突破。法律真实的认定需要确定一些法律规则，而举证责任制度就是这样一些法律规则，它可以使以法律真实为审判基础成为可能。 

   （二）举证责任在历史上的存在形态。 

    举证责任源于罗马法中条文“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”  的规定。这里的举证责任是指主张权利者应当提供充分的证据证明自己的主张成立，否则承担败诉的后果。  

    举证责任在现代法中有着较大的发展。如今的英美法系中举证责任的概念有两种涵义，首先是“说服的责任”或“法定的责任”，这种责任是依据实体法规则确定，在诉讼中不发生转移；其次，还表示“推进的责任”的意思，也称“提供证据的责任”，它是指在诉讼中一方当事人提供表面证据的必要性，能够在当事人之间转移。履行提供证据的责任一般是为了让法官认为案件需要答辩，同意将案件移交陪审团或继续进行听证程序。法定责任是指在审查完全部证据后，法官或陪审团对某一法律争议事实仍然存在疑问，则由负担法定责任的一方对此事实承担不利后果。法定责任一般是由实体法规定，而提供证据的责任由证据规则确定；前者是在案件事实真伪不明时起决定性的因素，后者却无此功能。 

    大陆法系中的举证责任可分为主观举证责任和客观举证责任。前者是指从当事人举证活动的角度考察、分析举证责任，把举证责任看作是当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。客观举证责任是指举证责任与案件审理终结时事实处于真伪不明的状态相联系，并决定此状态下如何运用实体法律。 

   （三）举证责任的确切涵义  

    首先，举证责任与举证义务的概念需要分清。义务是法律对人行为的约束，是应为。责任是对违背义务所承担的后果，是必为。可见，举证责任与举证义务的涵义是有差别的。  

    其次，举证责任与证明责任也存在区别。证明责任是指司法机关或当事人应当提出或收集证据证明案件事实的责任。它与举证责任有三个方面的区别，第一，负有证明责任的主体不仅有当事人，也有法院，而且法院的证明责任起决定性作用；而负有举证责任的主体只有当事人。第二，证明责任是诉讼职权主义和追求案件事实客观真实的产物；而举证责任是诉讼当事人主义和追求案件事实法律真实的产物。第三，证明责任是不能解决诉讼中出现的案件事实真伪不明的情况，但举证责任能够圆满地解决。 

    最后，举证责任不仅包括行为意义上提供证据的责任，即当事人提供证据的义务，也包括当事人不能完成提供证据的义务时由谁承担诉讼上的不利法律后果。因此，它的概念可界定为：举证责任是指根据一种分配规则，当案件事实真伪不明时，确定由没有完成提供证据义务的当事人一方承担不利的诉讼后果。这样的概念比较接近于大陆法系中的客观举证责任。在诉讼中经常出现案件事实真伪不明的情形，但法官仍然不可避免需要依据一种规则做出裁决，确定案件一方当事人因案件事实真伪不明而负担实体法律上的不利后果。举证责任制度就是这种规则，它将诉讼活动同法院对案件的实体裁判结合起来了。 

                行政诉讼中举证责任的分配  

    三大诉讼中举证责任的分配存在共同之处，所以可先对其一般情形进行研究，再对行政诉讼中的特殊情况进行考察。 

   （一）举证责任分配的基本理论 

    在行政诉讼中存在“被告承担举证责任”的分配模式，有观点认为这是“谁主张，谁举证”的倒置，这是对举证责任分配涵义缺乏理解的一种表现。举证责任的分配是指对于诉讼中存在争议的事实，在当事人之间应当由哪一方承担举证责任。在通常情况下，对举证责任分配模式的理解要注意举证责任分配的三个特征。第一，举证责任的分配只是在当事人之间分配；第二，举证责任的分配涉及到当事人的实体权利义务；第三，举证责任的分配以法律事先规定为原则，若无 法律规定，应由法院以举证责任分配的一般原则来确定。  

    在对举证责任分配的特征有所阐明之后，就要对举证责任分配的标准进行确定。确定举证责任分配标准有两个原则，其一为公平原则，是指举证责任的分配符合权利义务一致的要求。其二为科学原则，是指举证责任的分配要符合客观现实，具有现实可行性。依据这两个原则，在大陆法系和英美法系产生了许多有关举证责任分配的学说，主要存在以下六种：（1）消极事实说，认为主张消极事实者无须承担举证责任，但因为现实中消极事实和积极事实难以确定，所以此说不切实际，难以实行。（2）推定事实说，指对法律所推定的事实进行争执者对其主张的事实负举证责任。（3）基础事实说，是指当事人应就其诉讼主张的事实基础承担举证责任。（4）法律要件分类说，认为各方当事人应就于其有利的规范要件为主张及承担举证责任；这是大陆法系的通行学说，但也存在不足，随后出现的危险领域说、盖然性说是对它的完善。（5）危险领域说认为就损害赔偿诉讼而言，如果损害的原因出自加害人所控制的危险领域，则法律要件分类说的举证责任分配标准就不能适用，而要依公平原则进行确定。（6）盖然性说认为举证责任的分配应当符合公平正义的标准，其具体方法应是在双方当事人之间适当地分配举证的风险。 

    依据公平原则和科学原则，综合上述各个学说的合理之处，可确定举证责任分配的具体标准有：（1）主张权利的一方承担举证责任。（2）与证据关系较密切一方承担举证责任。（3） 需求法院司法解决纠纷的一方应当就法院裁决的必要性承担举证责任。（4）在没有法律规定的情形下，应由法院依公平和科学原则确定举证责任如何分配。 

   （二）行政诉讼中举证责任分配的特殊性  

    上述举证责任分配的理论虽说能适用于行政诉讼中的举证责任分配，但相对于民事诉讼和刑事诉讼而言，行政诉讼中的举证责任分配有其特殊性，需作进一步的分析研究。 

    第一，行政程序中的举证责任分配与行政诉讼中举证责任的分配密切相关。这是因为行政诉讼中行政机关承担举证责任时，一般情况下只能依“行政案卷排除规则” 提交行政行为做出之前所取得认定的证据。 

    第二，行政诉讼举证责任的分配是一种复杂的机制，受到多种因素的影响，主要存在以下三方面。 

    1、行政诉讼的价值取向对举证责任分配的影响 

    行政诉讼的价值取向需要从两方面来理解。首先行政诉讼是侧重于对公民权利的保护还是侧重于对行政权的保护？从目前的立法状况来讲，我国设立行政诉讼制度的目的是保护公民权利和控权。控权的含义是控制行政权力的违法及滥用，要求行政机关承担比相对人更大的责任。但控权并非控制行政权力的合法运用，因此在控权的同时，必须严格遵守行政权和司法权的界限，人民法院不能代替行政机关做出决定。第二，行政诉讼是仅仅解决行政争议，或者还要维护行政法制？显然，行政诉讼的具体目的是解决行政纠纷，而非维护行政法制。这是由于行政争议是社会的一种不安定因素，急需得到释放和解决。行政诉讼为行政争议的解决提供了一个公正、公平的途径。因此，在研究行政诉讼举证责任的分配时，必须明确行政诉讼具有诉讼制度解决纠纷的基本特征。 

    2、行政纠纷性质对举证责任分配的影响 

    行政纠纷之诉在诉讼过程中既有侵权性质，又具有确权性质。这是因为行政诉讼的提起是行政相对人认为自己的合法权益受到了行政行为的侵犯，需要法院予以救济；同样，行政纠纷进入诉讼程序，是相对人认为行政行为违法侵犯自己的合法权益，请求人民法院对行政行为是否违法予以确认。 

行政诉讼中法院对具体行政行为审查是否违法，不管当事人的主观状态如何；即具体行政行为不符合法律的规范，行政诉讼的被告才承担相应的法律责任，如果不违法，则不承担法律责任。 

    为什么让被告承担举证责任呢？第一，行政机关掌握的证据具有单方性，较为密切。首先，在行政行为程序中要求行政机关行使职权必须有充分的证据，无论是行政机关收集证据，还是相对人应当提供证据，行政机关必须在掌握充分的事实证据后才能做出具体行政行为。其次，在很多情况下证据是由行政机关单方面收集及认定，行政相对人一方根本不了解或知悉。至于经过听证程序的行政行为中，行政机关掌握的证据更加全面。最后，行政机关与相对人相比，在收集证据和保存证据方面比相对人更有力量。 

    因此，在行政诉讼中行政机关与证据的关系较为密切。依照“与证据关系较为密切标准”，即因为事实或法律，证据由诉讼中某一方当事人所掌握，就应当由该当事人承担举证责任，从这个原则演绎出被告行政机关应当承担举证责任。 

第二，行政机关是权利的主张者，因为行政诉讼审查的是被告具体行政行为的合法性，而不是原告行为的合法性。依据行政法治及依法行政的要求，行政机关必须合法运用权力。在行政诉讼中行政机关应当而且必须主张权利——主张具体行政行为是合法的，否则根据“违法推定”原则，行政行为将被确定为违法。行政诉讼中的“违法推定”原则，是指一旦行政机关不能证明行政行为的合法性，将被认定为违法 ，这一原则说明在行政诉讼中被告行政机关应负举证责任。 

    3、行政诉讼争议事实对举证责任分配的影响 

    行政机关对于行政行为的合法性承担举证责任，并不意味着行政诉讼中被告承担全部事实的举证责任。行政诉讼中除合法性事实外，还有其他争议事实，这些事实的举证责任不一定由被告承担，需要进行具体地分析。 

首先，在行政诉讼中，被告行政机关就具体行政行为的合法性承担举证责任，是确定无疑的，而且符合举证责任分配的标准。行政机关对其主张的全部行政行为的合法性都要承担举证责任，既有依职权行政行为，也包括依申请行政行为和行政司法行为。 

   其次，对具体行政行为合法性审查的例外就是法院对行政处罚显失公正和滥用职权的合理性审查。被告行政机关一般对法院的合理性审查负举证责任。因为在举证责任分配中如果考察举证能力因素，应当由被告承担举证责任；如果考察与证据的密切程度，也应当由被告承担举证责任。 

    最后，行政不作为的举证责任分配具有一定的特殊性。行政不作为是指行政机关不履行法定职责构成违法，其构成要件为：行政职责的存在＋履行职责的条件出现＋不履行＝违法不作为。在司法审查中，主要是审查行政不作为的构成要件是否存在。由于行政机关对自己的法定职责最为了解，所以它有没有法定职责，应当由其承担举证责任。而行政机关履行职责的条件有没有出现，应由原告承担条件成立的举证责任。行政机关如果主张已经履行法定职责，应当由被告承担举证责任。因为行政机关主张已经履行法定职责，表现为一种积极作为的形式。对此行政机关提供证据的能力较强，符合举证责任分配的科学原则。 

                           结语 

    我国现行法律中的《行政诉讼法》和《行政诉讼证据规定》中对行政诉讼中举证责任的分配存在若干规定。第一是对被告举证责任的确定，在《行政诉讼法》中规定“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼证据规定》进一步规定“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这里的举证责任分配是“谁主张，谁举证”分配标准在行政诉讼中的体现。第二是对原告举证责任的确定，《行政诉讼证据规定》第四条规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”这一法律条文的前段确定起诉方需要法院司法解决纠纷需承担举证责任，后段确定原告因与证据关系较行政机关密切而需承担举证责任。此法的第五条又规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”这也是因为原告方与证据的关系较行政机关密切才确定由其承担举证责任。这些法律规定的举证责任分配都是依据前文阐述的举证责任分配具体标准和行政诉讼的实际情况确定的。 

通过前文的分析，可得出以下结论：行政诉讼中的举证责任是指在行政诉讼中根据一种分配规则，当案件事实真伪不明时，确定由没有完成提供证据义务的当事人一方承担不利的诉讼后果。这种责任的分配是法律事先以公平和科学为原则，以与证据较密切方和主张权利方负举证责任等为具体分配标准，确定行政机关承担主要的举证责任；同时考虑到行政诉讼中争议事实的多样性等实际情况，要求行政相对人承担某些事实的举证责任；若是法律事先没有对举证责任进行分配，可由法院依据公平和科学原则确定举证责任的分配。 

    参考文献 

    1、行政诉讼举证责任若干问题刍议 载中国期刊网//www.cnki.net中国期刊全文数据库 作者 王青方 

    2、行政诉讼举证责任 载中国期刊网//www.cnki.net中国优秀博硕士学位论文全文数据库 作者 吕立秋 

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    6、论行政诉讼举证责任的分配 载中国期刊网//www.cnki.net中国期刊全文数据库 作者 王惠弈 

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    8、试论行政诉讼中举证责任分配的理论基础——行政行为违法推定原则 载中国期刊网//www.cnki.net中国期刊全文数据库 作者 何懿甫 

    9、行政诉讼举证责任的新视角 载中国期刊//www.cnki.net中国期刊全文数据库 作者 赵红伟 刘伟 

    10、行政诉讼举证责任分配论纲 载中国期//www.cnki.net中国期刊全文数据库 作者 刘善春 

    11、《行政证据通论》 法律出版社 2004年7月版 作者 徐继敏 

    12、《诉讼证明原理》 法律出版社 2002年11月版 作者 魏晓娜 吴宏耀 

    13、《行政法与行政诉讼法》 高等教育出版社 2002年9月版 作者 张树义

作者：安福县人民法院 颜熙