对一起工商登记行政案件的法律思考

　　 工商行政管理部门在审查公司登记事项时应采取形式审查的方式。形式审查只是不需要对当事人提供的材料的真实性进行调查取证，工商机关仍然对当事人提供的材料和工商备案的材料反映出的真实性、合法性负有审查义务。

　　［案例索引］

　　一审：东营市中级人民法院(2006)东行初字第6号(2006年12月5日)

　　［案情］

　　原告：于某某，男，现住济南市。

　　被告：某市工商行政管理局。

　　第三人：某市房地产开发有限公司。

　　第三人：赵某，男，现住东营市。

　　第三人：王某，男，现住东营市。

　　原告诉称，原告为某房地产开发有限公司股东、法定代表人、执行董事。2006年3月22日，赵某、王某持伪造的股权转让协议、公司章程、原股东会决议在被告处进行法定代表人、公司章程、股东变更登记，被告违反法定程序进行核准，使原告无法行使股东、法定代表人、执行董事的权利，影响了原告的合法权益。请求法院依法撤销被告对某市房地产开发有限公司法定代表人、公司章程、股东变更登记核准的具体行政行为；并由被告承担本案诉讼费用。原告向法庭提交了以下证据：山东某司法鉴定所于2006年7月12日出具的《鉴定书》。该鉴定书鉴定结论：2006年3月22日某市房地产公司股权转让协议上甲方签字“于某某”不是于某某本人所写。

　　被告某市工商行政管理局答辩称，某市房地产公司于2006年3月23日向被告申请公司法定代表人、股东、公司章程、执行董事变更。根据《中华人民共和国公司法》第七十二条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、第三十条、第三十五条、第三十八条、第四十条、第五十二条的规定，被告认为其申请材料符合法律规定，材料齐全，同意受理并核定其申请，更换《企业法人营业执照》，程序合法。被告只对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全、是否符合有关登记管理法律法规的规定进行书面审查，不对其真实性进行实质审查，因此原告认为赵某、王某某变更材料为虚假材料，对因此引起的后果被告不承担责任，应由申请人对有关材料的真实性承担责任。

　　被告于2006年10月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

　　1. 《中华人民共和国公司法》第七十二条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、第三十条、第三十五条、第三十八条、第四十条、第五十二条的规定，工商企字(2001)第67号《国家工商行政管理局关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》。以此证明被告作出的变更登记行为符合法律和国家工商行政管理局相关答复的规定。

　　2. 公司变更登记申请书，某市房地产公司申请书中申请变更事项包括股东和法定代表人，法定代表人由“于某某”变更为“赵某”，股东姓名由“于某某、赵某、韩某”变更为“赵某、韩某、王某某”。

　　3. 某市房地产公司董事、监事、经理情况表，该表记录的是变更后公司的执行董事和监事的身份情况。

　　4. 某市房地产公司法定代表人登记表，是变更后公司法定代表人的基本情况登记。

　　5. 某市房地产公司新股东会决议，该决议载明了有关成某某股东会、变更股权、制定新的公司章程以及变更法定代表人等事项，股东签名处“赵某、韩某、王某某”。

　　6. 某市房地产公司原股东会决议，该决议载明了将于某某的200万股权转让给赵某、王某某等事项。股东签名“于某某、赵某、韩某”。

　　7. 某市房地产公司公司章程。

　　8. 某市房地产公司股东出资情况表。

　　9. 某市房地产公司关于于某某与赵某、王某某转让股权的协议。

　　第三人某市房地产有限公司答辩称同意被告的答辩意见。

　　第三人赵某和第三人王某某未进行答辩。

　　［审判］

　　本案在审理过程中，被告于2006年12月5日对被诉的变更登记行为予以更正。原告于某某遂以被告已改变具体行政行为为由，于同日申请撤回起诉。

　　一审法院认为，原告自愿申请撤诉是对自己诉讼权利的处分，且其撤诉符合法律规定，应予准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定如下：准许原告于某某撤回起诉。

　　［评析］

　　这是一起因某房地产公司变更公司工商登记引起的行政诉讼案件，一名股东通过工商变更登记，将公司的法定代表人变更为自己，原法定代表人则以该股东系伪造其签字为由，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销公司变更登记，恢复公司原始登记状况。本案最后的处理结果比较简单，以被告自动改变具体行政行为，原告撤回起诉结案，未进入实体审理。但在目前的司法实践中，当事人起诉工商行政管理机关工商登记行为的案件越来越多，而如何认定和把握工商行政管理机关和法院在处理该类案件中的审查方式，一直存在一定的分歧和疑问，笔者试图通过对该案例的分析，提出一些个人的看法。

　　一、 关于工商行政登记程序中的审查方式

　　学理上认为，设立公司登记制度的主要目的，在于公示公司信息，以保护交易第三人利益，维护交易安全和迅捷。基于这一理论，实践中，公司登记机关在办理公司有关登记事项时，监管职能相对弱化，由此造成申请人提供虚假身份资料、股东出资不实等违法行为时有发生。当公司登记制度起不到经济监管作用，又不能正确提供公司信息时，作为公司登记主管机关的工商行政管理部门成为行政诉讼被告的几率就越来越高。那么工商行政管理部门在审查公司登记事项时应采取怎样的审查方式呢？

　　所谓公司登记的审查是指，公司登记机关依法对公司申请登记事项进行审核、检查，以决定是否予以登记的行为和程序。公司登记的审查方式主要有两种，即形式审查、实质审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。

　　在不同的审查方式下，公司登记的证明效力是不同的。由于形式审查只对申请文件的完备性进行审查，至于申请登记事项的真实性、合法性在所不问，因此，在该审查方式下，公司登记的证明力较弱；实质审查则正相反，由于审查内容包含了申请登记事项的真实性和合法性，因此，此时的公司登记具有较强的证明力。

　　由于《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等法律法规并未对公司登记的审查方式作出明确规定，因此，实践中工商行政管理部门应采用何种方式对公司登记事项进行审查争议较大。但从总体上看，形式审查的观点占据了主流。笔者认为，公司工商登记的审查方式应为形式审查的观点是成立的。2001年3月15日，国家工商行政管理局作出工商企字(2001)第67号《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》，该批复明确规定，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。但是，对不符合规定条件或不按规定程序予以登记的，登记主管机关应根据情节给予相关工作人员相应的行政处分；构成犯罪的，交由司法机关处理。该规定即是工商行政部门采取形式审查方式的主要法律依据。而且，随着经济的发展，公司的数量越来越多，要求公司登记机关对众多公司提供的信息的真实性进行审查也并不现实，所以实质审查的观念已经无法适应市场经济发展的要求。

　　二、 关于形式审查的审查标准

　　笔者认为形式审查毕竟是审查，应该包括以下内容：首先应该审查当事人提交的材料是否数量上足够，是否符合法律法规规定的法定形式。其次应该审查当事人提交的材料是否符合法律法规、公司章程的规定，因为材料的合法性只要进行形式审查即可确定，不需要工商机关进行调查，因此工商机关应该对当事人提交的材料合法性进行审查，如果提交的资料反映的内容不足够，应该让其补充，如果不符合法律规定的内容和程序，工商机关也应有义务让其改正。

　　具体到有限责任公司工商登记审查，第一，对股东会决议的召开、议事、和表决程序是否符合《公司法》和公司章程，工商机关是有审查义务的。当然对于股东会和董事会决议违背法律和行政法规，工商机关更负有实施法律的义务。第二，工商机关对备案材料和当事人提交的材料的差异是负有审查义务的。公司章程、法定代表人的签名、自然人股东的签名等都是在工商机关备案的。对于当事人提供的法定代表人的签名与备案的法定代表人签名存在明显差异的，只要比对一下备案的法定代表人签名肉眼即可发现虚假，应该属于形式审查的义务范畴。如本案中，原告向法庭提交了其任董事长期间在发票、文件等上面的签字，以证明股权转让协议中其签字系假冒。应该说，原告提交的这些签字如果与工商机关的备案是一致的，那么作为正常人的注意就完全可发现真伪。当然，原告同时向法庭提交了鉴定机构对笔迹的鉴定结论，笔者认为，对于非经笔迹鉴定不能发现真伪的签名应当是不属于形式审查的义务。

　　形式审查只是不需要对当事人提供的材料的真实性进行调查取证，工商机关仍然对当事人提供的材料和工商备案的材料反映出的真实性、合法性负有审查义务，那种认为只对材料的数量齐全负责的观点是值得商榷的，行政机关至少应该从形式上排除虚假材料，它的审查限度应该为在专业注意的尽可能范围内对材料真实性负责。

　　三、 关于司法的审查标准和裁判

　　人民法院应如何对行政机关采用形式审查方式作出的行政行为进行司法审查呢？一种意见认为，行政机关依当事人申请，在当事人依法提交申请资料的基础上，依照法定要求对申请资料予以书面审核，对于当事人之间的民事实体法律关系不作实质性调查。因而，行政行为被提起诉讼后，法院对行政机关不能苛求，对行政行为的合法性审查也应遵循形式审查的标准，即只要行政机关能够证明，当事人提交的材料齐全、符合法定形式、无形式瑕疵，该行政行为即属合法，法院就应维持被诉行政行为。

　　笔者认为，上述观点不仅不符合我国行政诉讼法规定的合法性审查原则的真实含义，而且同我们的司法理念也是相悖的。工商行政管理机关在办理公司设立登记、变更登记或注销登记时，切实履行了形式审查的义务，但在诉讼中确有证据证明当事人提供了虚假申请材料或通过违法手段骗取了工商登记，法院如果按照形式审查的理念，判决维持被诉登记行为，其结果将是非常消极的。首先，客观存在的违法登记行为将无法得到纠正，受到损害的当事人由于受行政行为效力的约束，将继续承受不公平的待遇而无法得到司法救济。其次，司法监督的真空，将不利于行政机关责任意识的加强，行政机关很难有压力和动力提高行政执法水平。第三，从我国国情和民情出发，法院如果维持事实上已被证明是错误的行政登记行为，显然无法得到社会公众的广泛认同，司法权威和公信力必然受到影响。所以，法院在审理该类案件时，对那些有证据证明当事人确实提供了虚假申请材料的，法院可以首先督促工商行政管理机关及时对工商登记进行更正，原告在达到了诉讼目的后，如果同意撤诉，可以以撤诉方式结案。本案即采取了该种处理方式，取得了比较好的社会效果。如果不同意撤诉，也可以依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条的有关规定确认工商登记行为无效。工商行政管理机关如果不能及时更正，在充分考虑不会对公共利益或第三人权益造成影响的情况下，应当判决撤销该具体行政行为。

 张晓丽　纪少俊