土地征收补偿费用分配纠纷可诉性分析

    内容提要：近年来，因农村承包土地征收补偿费用分配纠纷不时诉讼到法院，在审判实践中存在意见分歧，在认识和执法上法院之间有分歧、法官之间有分歧,加之，最高人民法院对此类纠纷原来的请示答复又不一致，造成不同法院之间和一个法院不同时间，产生受理与不受理的不同情况。笔者结合最高人民法院2005年7月29日分布的《审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》，拟就土地征收补偿费用中的土地补偿费、安置补助费分配纠纷与诉讼相关的问题作分析。

关键词：土地征收    土地补偿费    安置补助费

近年来，因农村承包土地征收补偿费用分配纠纷不时诉讼到法院，由于此类纠纷政策性强，适用法律困难、处理难度大，在审判实践中存在意见分歧，有的认为，此类纠纷既不属于人民法院管辖，也不属于民事诉讼范围；有的认为，补偿费用分配是民事行为应属于民事受案范围，因此在认识和执法上法院之间有分歧、法官之间有分歧。由于对土地征收补偿费用分配性质认识不同，加之，最高人民法院对此类纠纷原来的请示答复又不一致，造成不同法院之间和一个法院不同时间，产生受理与不受理的不同情况。笔者结合最高人民法院2005年7月29日分布的《审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》，拟就土地征收补偿费用中的土地补偿费、安置补助费分配纠纷与诉讼相关的问题作分析。

    一、土地补偿费、安置补助费的性质

    现阶段，由于国家征收土地仅限于农村集体所有的土地，国家征收土地就是将农村集体所有的土地转变为国家所有，因此，确定土地补偿费、安置补助费的性质只能依照国家征收土地这一特定性质，结合我国在农村实行土地权属集体所有制、土地经营家庭联产承包责任制的农业经济形式来认识理解。

    根据现行土地相关法律和政策的规定，笔者认为，土地补偿费用是因国家征收农村集体所有的土地而对农村集体经济组织和土地承包人的土地投入和收益损失给予的补偿费用，它体现的是补偿性特征；安置补助费是因国家征收农村集体所有土地后，对于丧失以土地为生产资料和生活来源的农业人口，就业安排和生活安置必须给予的补助费用，它体现的是补助性特征。

    土地征收补偿费用在土地管理法中明确规定(27条第2款)包括三个方面的费用，即：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地征收补偿三项费用作为费用的本身就是一项财产权利，对于地上附着物和青苗补偿费，土地管理法实施条例(第26条第l款)明确规定为：“归地上附着物和青苗的所有者所有"，这一规定已经赋予地上附着物和青苗补偿费民事权利的特性，所有人享有的权利已属于民事财产所有权。而对土地补偿费、安置补助费的权属性质，相关法律完全是按照与农村集体经济形式对应进行区别情况规定的，并不与民法上的财产所有权对应规定。

    对土地补偿费、安置补助费的权属性质，土地管理法在修订前规定为：“为被征地单位用于发展生产和安排就业”，此项规定除了确认两项费用不属个人所有外，没有明确界定财产权属的性质；在土地管理法修订以后土地管理法实施条例(第26条第1、2款)  的规定为：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”、“人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助支付给安置单位；不需要安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于被安置人员的保险费”。这一规定说明，土地补偿费是以农村集体经济组织对土地的农村集体所有制和经营形式为依托进行管理和支配的权属性质，显然不同于民法上财产所有权中的所有和共有的性质，而安置补助费又不同于土地补偿费的特征，即它是完全以被安置人员的安置为前提必须专款专用的费用，可能归属于农村集体经济组织、也可能归属安置单位或者被安置人员，安置补助费归属于农村集体经济组织时，财产权属性质就与土地补偿费性质相同，安置补助费归属于安置单位或被安置人员时，此项财产权具有了民法上财产所有权的民事权利性质。

    二、农村集体经济组织与其成员之间的民事诉讼主体关系

    当前，在我国农村实行农村集体所有制和家庭联产承包责任制，即，作为经济体制就是农村集体所有制，作为经济经营、组织方式就是家庭联产承包责任制。集体所有制反映的是村民集体所有关系，它与作为民事权利的所有权关系显然属于不同性质的概念，理解上不能把村民集体所有制关系对应为村民集体所有权关系，更不能是村民共有关系。而承包制作为一定历史时期我国特定和特有的土地经营方式，它以《农村承包合同》的形式表现，但从法律特性上看，实际上这一合同形式并不完全具备民事合同的要件。在农村承包合同的订立上，农村集体经营组织与其成员之间不是平等民事主体关系，在订立合同的内容上，许多方面具有行政管理的成分，具有更多行政合同的性质。

    根据以上分析，就农村集体所有制相关的纠纷和农村承包合同的订立和管理相关的纠纷，只能是行政职权解决的范围，不属民事争议的范围，因而也就不能成为民事诉讼。农村集体经济组织之间、成员之间、农村集体经济组织与其成员之间，只有产生作为平等民事主体间的权属和合同侵权、履约争议时，纠纷才具有民事争议的性质而产生民事诉讼。我国现阶段将农村承包合同履行和侵权纠纷一些内容作为民事诉讼，这是基于特定情况的诉讼规定，它是我国经济发展的需要，但不是民事合同法理要求。我们不能因为农村承包合同一定范围纠纷可以进行民事诉讼，就按照单纯民事合同认识理解承包合同，作为平等主体之间关系这一民事合同的最根本法律特性承包合同并不完全具备。

    三、土地补偿费、安置补助费确定的程序

    在土地补偿费、安置补助费的处分层次上有三项内容：一是土地补偿费、安置补助费应当是多少；二是土地补偿费、安置补助费应当归谁所有；三是土地补偿费、安置补助费应当如何分配。第一方面问题法律已经明确规定属于行政职权(土地管理法第47条及其实施条例第25条第3款)，由征收土地的行政部门依照行政程序办理，在行政程序办理中的争议按照行政程序进行直到裁决  等方式的处理，这项内容如果产生诉讼也只能是行政诉讼而不能是民事诉讼，同时也不是本文探讨的费用分配问题；第二方面问题是两项费用的财产权属性质问题，它直接关系争议的诉讼性质，此问题上述已经论述；第三方面问题是与诉讼性．相关的更为关键的问题，也是本文分析研究的主要方面。

    依照土地管理法(第4 8条)及其实施条例(第25条第3款)规定，征地补偿安置方案由“县市人民政府土地主管部门会同有关部门拟订"，征地补偿安置方案确定以后，即可以依照方案对土地征收补偿费用的部分特定内容确定归属，如地上附着物和青 补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有、单位安置或者放弃安置的安置补助费用归属安置单位或者被安置人员所有。但是，归属农村集体经济组织所有的土地补偿费和部分安置补助费，则没有如何进行内部分配的相应规定，而这一问题就是现实中争议最大也最不易解决的问题，由于这一问题矛盾突出且不易解决，争议也往往最终诉请法院解决。事实上，作为农村集体经济组织所有的财产权利，就是要按照集体经济组织所有的经营管理方式处理，而不能按照民法上的财产所有权关系或者共有关系处分，然而现实中人们往往把二者等同认识，起诉人就是按照共有分割关系进行起诉。

根据现行法律规定，农村集体经济组织所有的财产即便要分配，处理的原则不可能是民法上自愿、公平、等价有偿等，不可能按照共有的民事关系处分，只能按照农村集体经济组织的经济性质和原则处分，如必须考虑农村集体经济组织成员资格情况、土地承包情况、家庭成员情况、户籍户口情况、甚至是村规民约情况等一系列复杂问题，不可能仅凭民事行为的要素来处分，这种分配不是简单的共有财产民事权利分配关系，依照民法原则进行民事诉讼审理，则既不符合法律规定，也不符合村民自治要求，无法解决争议。

因此，在集体经济组织对相关费用的分配上，我们必须承认和尊重当前我国农村的现实，按照村民自治的民主程序和行政审批的监督程序相结合的原则解决相关分配问题，在村民自治民主程序上，就是要依照土地行政主管部门确定的征地补偿安置方案，由农村集体经济组织成员通过村民大会的方式，讨论决定费用分配的原则和具体方案，以村民大会决定的方式充分体现村民自治权利和农村集体经济组织成员的经营权利。在行政程序上，行政主管部门一方面要积极指导、帮助以村民大会方式开展民主决定程序，同时，对民主议事的过程及确定的分配方案严格进行合法性监督及审查审批，对批准执行的分配方案要积极监督、督促落实，防止在执行分配方案过程中出现各种侵犯村民合法权利的行为。根据以上分析，笔者就土地补偿费、安置补助费分配纠纷诉讼性相关问题的理解认为：从财权属性上看，土地管理法律已经规定土地补偿费和归属集体的安置补助费的权属是农村集体经济组织所有性质，不是民事财产所有权的民事权利性质，也即不构成民事诉讼的民事财产权；从民事主体上看，与农村集体所有制有关的财产权利的争议，农村集体经济组织与其成员之间具有管理与被管理的内容，还有村民自治的内容，因此不属于平等主体之间的民事关系，相互间不能构成民事诉讼主体关系，土地补偿费和归属集体的安置补助费分配争议就是属于这种关系；从分配方案确定的现实情况看，村民民主决定程序是村民自治的性质，相应的争议只能按照村民自治——村民会议讨论决定的程序办理，亦不具有民事诉讼的性质和条件；从分配方案行政管理上看，行政主管部门监督审批行为只是一般监督行为，不具有本文研究的分配纠纷行政诉讼的性质和条件。

那么，在什么情况下才产生由法院受理裁判的民事诉讼呢?笔者认为：一是上述已经分析确定的按照征地补偿安置方案确定属于特定对象所有的地上附着物和青苗补偿费，以及归属安置单位或者被安置人员的安置补助费争议，当这几项已经确定特定主体所有的财产权利产生履行或者侵权争议时，就具备了平等主体之间民事争议的民事诉讼构成要件，具有了可诉讼性；二是分配方 案通过村民大会民主决定并经过审查批准以后，在执行分配方案中产生的履行或者侵权争议，此时争议具备了平等主体之间民事争议诉的民事诉讼构成要件，具有了可诉讼性。但是，笔者仍认为，分配方案本身对与错、变更或者撤销与否仍然不属于民事诉讼的范围，对分配方案的确定有异议仍然只能通过村民自治和行政监督的程序办理，在法院受理的履行分配方案或者侵权争议民事案件中，分配方案只能是评判的根据而不能是审理的内容。

    四、对最高人民法院相关司法解释的理解

关于土地补偿费、安置补助费分配纠纷的受理问题，最高人民法院先后发布过二个请示答复，即：最高人民法院1 994年1 2月20日《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费 纠纷一案的复函》([94]民他字第2 8号)，此复函认为：“土地管理法明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费用发生争议，不属于法院受理案件的范围”；第二个答复是最高人民法院研究室200 1年1 2月3 1日《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研 [2002]116号)，此答复认为，分配纠纷“属平等民事主体之间的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民诉法第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。两个答复表明最高人民法院就此类纠纷适用法律意见是不一致的，但作出两个答复时依据的土地管理法律规定，在修订前和修订后关于土地补偿费、安置补助费权属性质的规定是进一步明确和完善，并没有作出性质不同的修订内容。因此，在人民法院审判实践中就产生了对最高人民法院两个答复的理解和适用法律的歧义，不同法院和不同法院理解认识不相同。在当事人层面上也产生法律适用争议，即，起诉一方要求适用应当受理的答复，而答辩一方则要求适用不应当受理的复函。

2005年7月29日最高人民法院公布《审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称解释)，解释于今年9月1 日起实行。该解释就本文研究的土地征用补偿费纠纷问题有三个条文规定，即：第一条第一款(四)项将“承包地征收补偿费用分配纠纷"作为案件受理的一项内容、第三款规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”；第二十三条规定“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”；第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地安置补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应分额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在集体组织经济内部的分配办法另有规定的除外”。

 解释在受理条件和民事主体上就当前人民法院应当受理农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷作了明确规定，进一步确定了土地征用补偿费用中具体费用的归属及请求诉讼保护的内容。但是，解释中也确定并不是涉及土地征用补偿费用所有争议均属受案范围，例如第一条第三款关于“就土地补偿费数额提起民事诉讼的不予受理”的规定，第二十三条关于“农村集体经济组织依照民主议定程序决定分配意见”、“行政法规、规章规定分配办法的从规定”的规定，结合国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》([2004]2 8号)关于省、自治区、直辖市人民政府应制定土地补偿费在集体经济组织内容的分配办法均规定，相应的法律法规规定说明，费用分配方案的确定不能成为诉讼审理的范围，仍然必须依照农村村民自治的民主决定程序确定，或者是行政法规、规章确定，依照确定的分配方案产生的分配方案履行争议或者侵权争议时，才能产生应当由人民法院受理的民事诉讼。

 作者：赵富春