推动人民调解与行政调解衔接的实践思考

【内容提要】受多种因素制约，当前行政调解在很多情况下需要借助人民调解平台发挥其应有的作用，而人民调解在一定条件下也有赖于行政调解的协调，在大力推动人民调解与司法调解衔接的同时，推动人民调解与行政调解进一步紧密衔接值得再思索。本文以信访、治安两种行政调解为例，通过实际工作总结分析，探求人民调解与之相衔接的方法路径。

　　【关键词】矛盾 纠纷调解机制 衔接

　　如何妥善处理发展中的社会矛盾，是构建和谐社会、推进平安建设必须解决的问题。近年来，我市着力推动人民调解与司法调解衔接，取得了明显成效。一方面，减少了法院的收案压力，减轻了当事人的诉累，节省了诉讼内解决纠纷的司法资源；另一方面，提高了人民调解的声望和公信力，减缓了社会关系的对抗性和紧张性，较好地解决了强调通过形式正义的诉讼得到的判决结果与民众基于传统道德、伦理而形成的价值取向出现脱节的问题。在实现人民调解与司法调解有机衔接的同时，有关人民调解与行政调解衔接的问题值得我们再思索。

　　当前，随着行政法理论的发展，有限政府、服务政府、依法行政、人权保障等观念逐渐为国家和公民所接受，行政调解职能的发挥受到多种因素的制约，一些行政管理部门在解决矛盾纠纷问题时往往陷入僵局，甚至产生对抗行为，非常需要借助人民调解这个平台，而相应的导入机制不够健全完善，在一定程度上仍然依靠“领导批示”。而人民调解的介入，除了“领导批示”，往往也取决于人民调解工作决策者的观念和态度。两者之间的衔接存在着明显的“人治”痕迹，即使现行有些关于人民调解与行政调解衔接的意见和办法，在具体衔接环节上也需进一步紧固和细化。下面，围绕这一问题，以信访、治安行政调解为例，结合我区工作实践，谈几点粗浅的看法。

　　一、人民调解与信访行政调解的衔接

　　（一）工作实践

　　黄埔区从2008年7月10日至11月20日开展区委书记大接访活动，每个工作日安排一名区委常委或副区长到区信访办、区司法局接待群众来访。区司法局采取积极措施跟进信访工作：一是建立跟班工作制度。每个接访日安排一名局领导、一名司法所长和一名司法所干部跟班工作，提供法律服务保障。二是建立无间隙联络和信访调解案件现时移送制度。向区信访办增派一名常驻人员协助工作，并专向对区调处办负责；区调处办同时指定专人与之联络，处理信访协调事务和有关调处案件。三是落实24小时机关值班、分队值勤制度，随时待命。四是实行包案办理制度。局领导、机关职能科室以及各司法所和部分律师，参加区党政班子领导下街道社区开展公众接访日活动，定点、定人，包案办理信访件。截止9月底，区司法局共协助处理信访件196件，办复信访调解案件81件。

　　近年来，黄埔区在实现人民调解与信访行政调解紧密衔接的工作上，主要建立落实了四项制度机制：一是人员选派制度，由区司法局派出常驻区信访办协助工作人员。二是信访案件移送制度，对有可能通过人民调解解决的信访案件，或需人民调解参与行政协调解决的信访案件，统一移送区司法局办理，或分流跟踪督办。三是信息共享制度，互通工作情况报告。四是街道综治中心设立司法、信访等服务窗口，接待处理来访群众反映的问题，实行“三会”制度，即：通过听证会，听取群众意见；召开协调会，商讨解决问题的措施；召开调处会，协作调解，在允许的范围内，由街道调委会出具人民调解协议书。

　　（二）案例评析

　　今年8月，广州市黄埔区“××鞋业有限公司”，在国际经济环境变化、人民币升值等多种因素影响下，出现严重亏损，被迫宣布停业解散。该公司在黄埔区经营生产了10多年，在册职工共1299人，其中1195人与公司签订了固定期限劳动合同，期限至2008年8月31日止，另104人签订了无固定期限劳动合同。公司宣布停业解散后，员工担心资方携款外逃或宣布破产，不满解除劳动合同核计的补偿金，不接受转到中山市安置，推荐代表到区信访办上访。此前，区司法局在今年2月份曾经主持调处了该公司一起因加班费、请假休假最低工资等多种问题综合引发的群体劳资纠纷，随后一直实施不间断的跟踪预控，与积极活跃的员工建立了良好沟通关系，结合“12348”法律咨询中心、法律援助处与员工的信息互动等路径，及时掌握该公司员工的活动情况，打消部分员工准备在奥运期间集体越级上访的念头，组织调处队伍进厂开展法制宣传教育，先行做好有关政策法规的解释和安抚稳控工作，并将情况向区信访、劳动社保等职能部门通报，事先告知区信访办该公司员工可能上访的信息。

　　区政府获悉该公司劳资矛盾纠纷情况，紧急召开调处工作联席会议，成立专案调处工作组，派出区司法局、区劳动局及所在街道、社区联合工作组每日进驻该公司开展稳控工作。区司法局现场提供法律宣传咨询与法律援助服务，向员工代表出具《法律意见书》；区劳动局现场接受员工免费劳动仲裁；区经贸、区财政等部门加强对该公司的资金监控，协助资方解决海外资金快速调入的难题；省、市司法行政和劳动社保等部门亲临现场解难释惑，指导工作。至9月19日，随着最后一批员工争议问题的解决，这起劳资纠纷案件宣告调解成功结束。

　　这是一起典型的人民调解与行政调解联动联调成功事例。首先，人民调解充分发挥了贴近群众，开展法制宣传教育、深入排查预防矛盾纠纷、提供法律服务和法律援助解决矛盾纠纷等功能优势，及时掌握、报送预警信息，先期做好疏导稳控工作，为解决矛盾纠纷问题赢得先机，把握主动。其次，人民调解与信访、劳动仲裁等行政调解，在情报预警、信息共享、联合行动、调处效力等环节上衔接紧密，相互取长补短，合力解决问题，充分显示出联动联调大调解工作机制的功效。最后，司法行政部门积极送法进厂服务，对员工的疑虑、咨询，有求必应、有问必答，悉心疏导情绪，热情给予法律指引和帮助，说情说理与说法相结合的问题处置方式，与行政调解主要依靠政策、经济等“硬”手段的处置方式相比，更显人性关怀，更容易被群众所接受。有的员工说，到信访部门诉求泄愤，到劳动部门讨要说法，到司法（行政）部门消除疑虑，真实反映出群众对人民调解比较信赖。

　　（三）实践启示

　　一是通过区委书记大接访平台开展矛盾纠纷排查调处，虽然在时机上略显被动，但仍不失为一种快捷高效的方式，是确保矛盾纠纷调处不出区最后一道关口。

　　二是司法行政部门全程、全方位参与大接访工作，听民声、化民怨、解民难，为党委政府分忧，促进解决民生疑难问题，将人民调解与信访行政调解衔接关口前移，将司法行政职能优势进一步向党委政府的关注和社会的需求延伸，以实际行动赢得了党委政府的信任和人民群众的信赖。三是人民调解与行政调解衔接双利双赢。一方面，行政调解可以借助人民调解平台发挥应有作用，使其在解决矛盾问题时方式更加灵活、结果更容易被接受，调解的结果还可以通过人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解结果以法律效力。另一方面，人民调解对当事人在没有任何正当理由的情况下，拒不履行已达成的协议或者达成协议后又反悔的，依据《人民调解若干规定》：“对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉”之规定，可以请求基层人民政府处理与行政管理有关的事项，增强人民调解协议执行效力。

　　四是参照街道综治中心的功能作用，区（县）级也应建设“三大调解”日常衔接的运作平台，最大限度地整合运用调处资源，提高调处工作时效。目前，黄埔区司法局正在积极推动司法、信访“法律服务综合大厅”建设，“大厅”拟建在区信访办，厅内初步计划设立信访、调解、法律援助、“12348”热线等服务窗口。时机和条件成熟时也可扩容、升级大厅的功能，实现人民调解与行政调解衔接日常化、规范化和科学化。

　　五是在人民调解中运用法律援助手段是解决矛盾纠纷难题的“杀手锏”。自去年推行司法所与律师事务所“所所结对”工作机制以来，律师为社会服务走上了更宽广的领域，大量参与矛盾纠纷调处工作，为维护社会稳定做出了积极贡献。以我区为例，在成功调处“三华劳资纠纷”、“鸿达劳资纠纷”、“3·13”爆炸事故善后赔偿处理、“3·27”交通事故赔偿纠纷等一批大案要案中，驻所律师、指派律师积极参与，充分发挥法律熟、接处案件经验丰富、居于中间人角色群众信赖等特点优势，紧紧抓住当事人的心理，开展法制疏导，加快了纠纷调处进程。至今年9月份，律师已完成了584件法律援助案件。总结一系列法律援助调处案件，凡是运用法律援助手段、引援律师参与调处的纠纷案件，终能解决矛盾纠纷问题。按照实践法则，推行人民调解与法律援助互助链接，是解决矛盾纠纷尤其是复杂疑难纠纷的好办法，也是司法行政部门责无旁贷的“家内事”。当前尤其要着重解决好“所所结对”运行机制中律师的利益问题，应可考虑基层法律服务所居于司法所与律师事务所中间接合部的有利位置，建好、管好、用好法律服务所，通过法律服务所协作平台，将处在两边政治与经济价值取向追求不尽相同的司法所和律师事务所结合在一起，将司法行政系统处在基层一线的主要法律服务资源进一步整合壮大，形成“三所一体”法律服务共同体，以更强的实力，在更高的层次和更广的领域上，为建设和谐社会提供更周全、更高效的法律服务。

　　二、人民调解与治安行政调解的衔接

　　（一）工作实践

　　近年来，黄埔区积极探索实践“警民联调”工作模式，推动人民调解与治安行政调解衔接。一是组织机构衔接。区公安分局、街道派出所、社区警务室分别派员担任区调处工作领导小组成员、街和社区调委会委员。二是制度机制衔接。制定《黄埔区群体性事件应急处置预案》、《黄埔区社会矛盾纠纷排查调处工作管理办法》等规范性文件，对公安部门参与矛盾纠纷调处，以及在调处矛盾纠纷中使用警力等方面，做出了明确规定。三是运行机制衔接。区司法行政部门与区公安部门按层级分别建立对应的日常联系制度，信息共享、互通情报，联合开展专题调研活动，在调处指挥部或排查调处工作领导小组的统一组织指挥下实施联合行动。对因琐事纠葛、邻里纠纷引发的伤害案件，公安人员在现场制止事态的进一步激化，开展调查、取证工作，其后确定矛盾性质。如果必须给予有关当事人相应处罚，但受害方表示愿意放弃追究对方当事人的治安乃至刑事责任、且双方表示愿意接受调委会调解的，委托街道、社区人民调解委员会进行调解。对于调处成功的案件，由街道社区调委会出具调解协议书，公安民警协助调委会通过回访制度，监督协议的执行，并把履行完毕的调解协议书送一份给公安部门留档备案。

　　据不完全统计，2007年黄埔区公安部门全年受理治安案件2216件，成功调解144件，调解成功率仅为6%.其中，人民调解受理治安调解案件52件，调处成功49件，成功率94.2%，调处成功率高、协议履行率高、解决成本低、再犯率低，实现了社会、法律、政治综合效果，但受理案件仅占全年治安案件的2.3%，在一定程度上也说明两者之间的衔接还处于初期实践探索阶段。

　　（二）案例评析

　　2007年5月3日，黄埔区文冲街文冲社区村民阿佳（化名）父子不满邻居阿林（化名）向房屋租住人郑某收取4元/吨自来水费，替郑某打抱不平，双方发生争吵。阿佳父子一怒之下，用石灰撤向阿林，施以拳脚，致使阿林双眼及身体其他部位多处受伤，住院治疗花了8万元费用。事发后，阿佳父子畏罪出逃，在外向阿林及其家人求情，取得和解意向后，又托人向街道、社区两级调委会提出通过人民调解解决问题的请求。街道调委会根据阿佳的请求，征得公安检察机关支持意见，受理调解这起轻微刑事案件。10月15日，在街道司法所主持下，双方达成调解协议，阿佳父子如求免除了刑事处罚，阿林如愿获得经济赔偿，结果皆大欢喜，两家和好如常。

　　现代社会，许多人感到压力越来越大，心理压抑越来越重，一时冲动的不理智行为，往往酿成矛盾纠纷，尤其是发生人身攻击的现象有所增加。对情节轻微的人身伤害赔偿和财产损失，治安行政调解的强处在于可以依法对当事人的违法行为做出行政处罚，但如果当事人不愿接受调解或调解不成，除了对当事人的违法行为给予行政处罚外，民事部分只能指导当事人向法院起诉；如果当事人行为不够治安处罚，确有民事争议存在，而又不愿调解或调解不成的，公安机关也无能为力；如果当事人接受调解达成协议，事后反悔不履行协议，由于《治安调解协议书》不具有民事合同的法律效力。只能指导当事人向法院起诉，重新启动诉讼程序。与治安行政调解相比，人民调解不具解决纠纷问题的“硬手段”，但人民调解的强处恰恰在其解决纠纷问题的柔和力、亲和力，在广泛奉行“和为贵”的处世哲学文化背景下，多数人更愿意选择人民调解作为解决问题的方式，我区去年治安案件行政调解与人民调解两个悬殊的调解成功率，可以说明这一点。人民调解的强处还在于达成调解协议的法律效力，如果当事人不履行协议，法院只需对人民调解协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。因此，实行人民调解与公安机关治安行政调解的有效衔接，对健全完善大调解工作格局，减轻公安机关处理大量矛盾纠纷和法院收案的压力，营造和谐的人际关系，维护社会和谐稳定，非常重要和必要。

　　（三）实践启示

　　一是公安机关应建立完善接警后审查不够治安处罚的民间纠纷引导当事人选择人民调解的程序制度。对当事人发生争执报案，寻求公安机关帮助的，接警人员审查认为不够治安处罚的民间纠纷，应主动向其宣传人民调解工作特点、优势，告知或建议当事人可由人民调解组织调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与所在街道或社区、单位人民调解委员会取得联系，将纠纷交由街道、社区或单位人民调解委员会进行调解。据了解，有些民警在接处治安调解案件时，偏重于行政处罚，民事赔偿纠纷调处方法比较简单，如果当事人不能接受调解结果，往往直接指引当事人到法院提出诉求，连带增大了法院收案压力。

　　二是切实发挥兼任街道、社区人民调解委员会委员的民警在调处治安案件的特殊身份作用。目前，街道派出所、社区警务室都有民警担任人民调解委员，这并非是个虚衔，在接处治安案件时，可以起到特殊的职能作用。如果从实施调解开始，身兼人民调解委员的民警以人民调解作为主体，向当事人申明自己以所在街道、社区人民调解委员会委员的身份，依照人民调解的内容程序进行调解，接受所在人民调解委员会的审查，所制作的人民调解协议书经加盖人民调解委员会印章后生效，通过人的角色转换实现治安行政调解向人民调解的转换。从这点出发，有必要组织兼任人民调解员的民警进行人民调解业务学习培训，增强人民调解工作责任意识，提高人民调解技能水平。

　　三是推行司法所与派出所“所所对接”工作机制。在派出所设立街道人民调委会所属的人民调解室，与司法所派出人员建立固定规范的运作制度，协同接处符合人民调解界定级别的治安案件。

　　四是司法行政部门进一步加强调处机动队建设，健全和规范值班、值勤制度，实施“110”与“12348”联动，从端口上实现治安行政调解与人民调解的衔接。

　　三、结语

　　人民调解与行政调解的衔接，相对于与司法调解的衔接，衔接面广、条块多，更加复杂。人民调解除上述与信访行政调解、治安行政调解衔接之外，还需建立完善与党政其他有关部门之间的协作联动机制，如：推进与纪检监察部门信息互通；与劳动社保、卫生医疗、城建城管等职能部门资源互用；与法律援助职能互助；与政府法制等部门沟通，完善行政争议、行政复议调解机制，联合调处重大疑难案件；与工会、妇联等组织协助，充分发挥这些组织在调解劳资、婚姻家庭纠纷和联系群众等方面的优势，等等。因此，构建大调解工作格局，全方位预防和化解人民内部矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，是一项重大而艰巨的课题。近年来，我们在推进人民调解与行政调解衔接的工作上，虽然做出了一些新的有益的实践探索，取得了一些实际经验，但仍存在诸多问题需要解决，思考实践的目的就是为了总结经验、解决问题。

　　摘自《法治论坛》第14辑

　　广州市黄埔区司法局·卢杰