对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考——析《监督法》第五章相关规定
规范性文件备案审查是一项涉及面广、关系重大的监督制度。要保证这项工作落到实处，首先必须明确规范性文件的范围。全国人大常委会法工委有关负责同志认为，《监督法》所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的②。按此观点，我们可以将全国人大常委会及地方各级人大常委会备案审查的规范性文件区分为属于法律渊源、不属于法律渊源两类。
具体到地方各级人大常委会，《监督法》第28条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。”第29条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；”根据这些规定，我们可以作出如下概括：在备案审查属于法律渊源的规范性文件方面，地方各级人大常委会中仅有省、自治区、直辖市以及较大的市的人大常委会有此职权，它们对同级政府的规章进行备案审查，此外省、自治区的人大常委会还对较大的市的政府规章进行备案审查，这里“规范性文件”仅指政府规章一种；在备案审查不属于法律渊源的规范性文件方面，县级以上地方各级人大常委会均有权限，其对象是下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令，此处“规范性文件”包含了决议、决定和命令。在这里，有几个问题值得我们思考。
一、县级以上地方各级政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查
笔者认为，从理论上分析，县级以上地方政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件，如涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力，则应当报同级人大常委会的备案审查。理由主要有以下两方面：其一，依照《国家行政机关公文处理办法》第9条的规定，决定“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”；命令“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”；公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”；通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”；通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”；批复“适用于答复下级机关的请示事项”；意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。可见，公告、通告、通知、批复、意见等与决定、命令的区别是公文种类形式上的，而非实质内容方面的，公告、通告、通知、批复、意见等文件也可能涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力，为人们提供行为规则和行为模式。公文种类形式上的差异，并不必然构成实质内容上的截然不同。只要公告、通告、通知、批复、意见等政府文件对公民、法人、其他组织具有普遍约束力，而非仅仅针对特定人和事，我们在理论上似乎就没有足够的理由将之与政府决定、命令区别对待。其二，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。依此规定，地方各级人大常委会不能对政府公布的公告、通告、通知、批复、意见等文件置之不理，否则难以履行保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常务委员会决议在本行政区域内得到遵守和执行的职责。
当然，以上意见仅仅是一种理论分析，由于《监督法》在此问题上规定的是“本级人民政府发布的决定、命令”而非“本级人民政府发布的决定、命令等规范性文件”；此外，2007年10月1日起施行的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》在此问题上也作出了与《监督法》相同的规定，将应当接受备案审查的政府规范性文件范围限定为“行政决定、命令”而非“行政决定、命令等规范性文件”③。因此，探索政府公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件是否应当接受备案审查这一问题的答案，尚有待实践的进一步发展。在此，有必要指出的是，规范性文件名称的确定及其范围的法定化，是地方人大常委会正确、有效行使监督权的重要前提。美国宪法在这方面给我们提供了极好的例子。按照美国宪法规定，“条约”的签订须经参议院出席议员三分之二的多数批准方可有效，这是通过立法权对总统行政权的极为重要的法律制约。然而，在美国宪政实践中，往往多采取“行政协定”的方式来替代“条约”，从而规避参议院的审查批准程序④。
二、县级以上地方各级党政机关联合发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查
这一问题涉及到如何处理好加强人大监督和坚持中国共产党领导的关系。中国共产党是中国社会主义的领导核心。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。《监督法》总则明确规定，各级人大常委会行使监督职权必须坚持中国共产党的领导。坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则，是其必须遵循的基本原则的核心。既然如此，是否意味着党政机关联合发布的具有普遍约束力的规范性文件，不应接受同级人大常委会的备案审查？
坚持党的领导，与坚持人民当家作主和依法治国并不是矛盾的，不可兼容的，恰恰相反，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者是有机统一的。我们坚持党的领导，必须同时坚持人民当家作主和依法治国。《中华人民共和国宪法》第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；……”依照这些规定，党必须在宪法和法律规定的范围内作出决策，不能置现行的法律、法规于不顾，径直推行自己的政策。因此，党政机关联合发布的文件，只要是涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力的，仍应由政府报送人大常委会进行备案审查。不过，在具体处理方式上，如党政机关联合发布的规范性文件存在《监督法》规定的不适当情形，人大常委会可不直接撤销，而是建议政府与党委研究后纠正。
三、县级以上地方各级法院、检察院制定的指导审判和检察工作的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查
在《监督法》出台之前，地方人大制定的备案审查法规，绝大多数将审查范围扩大到了司法机关，要求法院、检察院把指导审判和检察工作的规范性文件送本级人大常委会备案审查。例如，2003年通过施行的《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》规定：“规范性文件的备案范围：（一）省人民政府制定的规章和发布的决定、命令（令）、通告、公告等；（二）省人民政府对其制定的规章具体适用问题所作的解释或者批复；（三）省人民政府依据地方性法规的授权制定的该地方性法规的实施办法；（四）省高级人民法院、省人民检察院制定的在审判、检察业务中适用的规范性文件；（五）各省辖市人大及其常委会作出的决议、决定；（六）省人大常委会认为应当备案的规范性文件和其他应当报送省人大常委会备案的规范性文件。”2003年通过施行的《安徽省人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查工作程序（试行）》规定：“下列规范性文件，应当依法报送省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）备案：（一）省人民政府、省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章；（二）省人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件；（三）省高级人民法院、省人民检察院制定的指导审判、检察工作的规范性文件；（四）省人民政府、省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府及其所属部门对本级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规具体应用问题的解释；（五）设区的市的人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定。”在这些地方人大制定的备案审查法规中，备案审查的范围覆盖到下级人大、同级“一府两院”的规范性文件而非仅包括下级人大、同级政府的规范性文件。而根据《监督法》第五章的规定，除最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释须报全国人大常委会备案审查外，地方法院、检察院作出的规范性文件已无须报同级人大常委会备案审查。
四、省、自治区、直辖市的人大及其常委会作出的决议、决定，是否应当接受全国人大常委会备案审查
依据《监督法》第29条、第30条的规定，省、自治区、直辖市的人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会的决议、决定和本级政府的决定、命令，但其自身以及省、自治区、直辖市的人民代表大会作出的决议、决定无须报全国人大常委会备案审查。由此可以发现，在备案审查不属于法律渊源的规范性文件方面，与地方其它各级人大常委会既是监督者又是被监督者双重身份不同，省、自治区、直辖市的人大常委会只具有监督者一种身份。
目前，《监督法》已正式施行，其规定的规范性文件备案审查制度必将有力地维护国家法制统一，保证我国以宪法为基础的社会主义法律体系内部的和谐统一，保障人民群众的正当权益。而我们对规范性文件备案审查制度的深入思考，也将有助于我们加深认识，深刻领会，严格执行《监督法》；有助于我们全面、正确履行《监督法》规定的备案审查职责，不断提高备案审查质量，切实增强监督实效；有助于我们在实践中有目的性、有针对性地深入探索，以便将来进一步完善相关的制度规定。
注释：
①杨景宇：“认真学习、深刻领会、严格执行监督法”，载《海南人大》2007年第1期，第8页。
②全国人大常委会法工委组织编写：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年9月版，第132页。
③《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第2条规定：“本规定所称规范性文件，是指本省各级人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定和县级以上人民政府发布的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的行政决定、命令。”
④胡玉鸿：“《监督法》对规范性文件备案审查机制的完善与不足”，载《学习论坛》2007年1月，第78页。
摘自《法治论坛》第14辑
广州市人大常委会法工委·陈述晓
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