香港居民中的无国籍问题

香港一向为中国领土。由于英国１５０多年的殖民统治，由于香港本身国际都市化程度的加深，香港居民的国籍问题远较一般国家和地区复杂。这种情况将随１９９７年香港回归祖国的重大变化而更显突出。对香港居民而言，国籍问题关系到他们的切身利益，而处理得当与否也直接影响到香港的稳定繁荣，因此大有细加研究、妥善处理的必要。鉴于这一问题涉及面甚广，实践性、学术性都很强，非一两篇文章能够全面讨论清楚，这里仅就其中的一个较小层面－－香港居民中的无国籍问题作一探讨，以期收抛砖引玉之效。

   
  一、香港“英国属土公民”与中国国籍

   
  据香港官方统计，迄止１９９４年年底，香港人口约为六百一十五万，其中百分之九十以上属中国血统。〔１〕他们中的多数在香港出生，为香港本土人士；少数是从中国内地迁居香港的，其连续住满七年者，获得永久居留权，未满七年的则为香港临时居民。此外，还有少数非华裔居民。

   
  中华人民共和国政府从来不承认强行割让香港岛、九龙及租借新界的三个不平等条约，相反，一再声明香港是中国领土不可分割的一部分，始终坚持对香港的主权。在中国政府看来，在过去的１５０多年中香港虽未处于中国的有效的管治之下，但香港同胞并未因此自动失去其中国国籍。而在香港回归祖国后，他们更是理所当然地具有中国国籍。根据《中国国籍法》关于不承认双重国籍及关于国籍丧失的规定，凡未经正式申请并获准退出中国国籍者，或不属于定居国外，自愿加入或取得外国国籍者，或不属于因父母双方或一方定居外国，本人出生时即具有外国国籍者，原来是中国国籍的人士，均仍然保持其中国国籍。〔２〕依据《香港特别行政区基本法》，该国籍法１９９７年后同样适用于香港。因此，中国政府在《中英联合声明》中方备忘录中申明，“所有香港同胞，不论其是否持有‘英国属土公民护照’，都是中国公民。”

   
  从英国的法律角度看，香港的原居民，及在香港出生的人士，在英国管治下的属土内，均为“英国属土公民”（ＢｒｉｔｉｓｈＤｅｐｅｎｄｅｎｔ ＴｅｒｒｉｔｏｒｙＣｉｔｉｚｅｎ）。据１９８６年香港政府统计，此类人士有三百二十五万，除其中一万多人为非中国血统人士外，绝大多数为中国同胞。“英国属土公民”是英国１９８１年新《国籍法》规定的五种英国国籍中的一种。持有者在国际上受到英国的保护，但没有在英国本土上的居留权，只能在英国特定属土内居住，本质上是英国殖民地公民的国籍。在中英两国实践中，香港中国同胞不论其是否持有“英国属土公民”护照，进入中国政府有效管治的地区时，只能被视为中国籍人士对待，不得享有英国的领事保护。

   
  鉴于在《中英联合声明》中承诺将香港交还中国，英国政府在其１９８４年１２月１９日的备忘录第一条宣称“凡根据联合王国实行的法律，在１９９７年６月３０日由于同香港的关系为英国属土公民者，从１９９７年７月１日起，不再是英国属土公民。”此外，英国政府根据１９８５年通过的《香港法例》（ＨｏｎｇＫｏｎｇＡｃｔ１９８５）进一步规定，香港属土公民在１９９７年７月１日以后不能再保留或取得“英国属土公民”国籍。但该法例同时规定，持“英国属土公民”护照者，可在此日期之前换取一种名为“英国国民（海外）（ＢｒｉｔｉｓｈＮａｔｉｏｎａｌ（Ｏｖｅｒｓｅａｓ））”的国籍。〔３〕该种国籍其实是一种权宜性质的国籍，相当于为１９９７年后的原香港“英国属土公民”提供的一种国际旅行证件。持有者不能据此在英国本土享有居留权，也不能传给子女。过一段时期后这种英国国籍将自动消失。中国政府不承认在香港的中国籍人士因“英国属土公民”身份而转换来的“英国国民（海外）”国籍，而是坚持他们具有中国公民国籍。但是考虑到历史的原因及香港的平稳过渡，为便利原为“英国属土公民”的香港中国国胞出国旅行，中国政府在其１９８４年１２月１９日备忘录中承诺，“允许原被称为‘英国属土公民’的香港中国公民使用由联合王国政府签发的旅行证件（即后由英国政府确定的“英国国民（海外）”护照——引者按）去其他国家和地区旅行。”但是该备忘录强调指出，上述中国公民在香港和中国其他地区不得因持有上述出国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。香港居民的国籍归属，不但是香港中国国胞所关注，也是香港特别行政区预委会工作中的一个重点。预委会法律小组在其１９９５年４月会议上已提出初步意见，认为根据《中国国籍法》和《中英联合声明》中方备忘录的精神，１９９７年后香港居民中的中国公民应包括下列四种人：

   
  １、凡在英国管治香港期间持有“英国属土公民”护照（ＢＤＴＣ）的中国同胞，都是中国公民。

   
  ２、从大陆去香港定居的都是中国公民。

   
  ３、拥有居英权的香港中国同胞。中国政府不承认这些人因此而脱离了中国，故仍应是中国公民。

   
  ４、原本出生在香港的中国人，未去过外国定居，但持有外国护照，这些人仍是中国公民。因为他们是中国血统，并在中国境内定居。〔４〕

   
  综上所述，不论是根据中国的《国籍法》、《中英联合声明》中方备忘录，还是根据预委会的初步意见，目前在香港持“英国属土公民”护照的中国血统人士，在１９９７年后仍将被视为中国公民，拥有中国国籍，其国籍地位应该是比较清楚的。

   
  二、香港居民中的无国籍人士

   
  目前香港居民中，除个别真正属于无国籍或国籍不明的人士外，现今持有“英国属土公民”身份的一万一千多名非华裔居民，在香港回归中国后有可能成为无国籍人士。

   
  这部分非华裔人士主要是印度、巴基斯坦和葡萄牙血统的香港居民，习惯上被称为香港的“少数民族”。其中近百分之六十的人出生在香港，另外百分之四十则是通过登记或归化方式而成为“英国属土公民”的。这些人长期生活在香港，有的是数代在香港定居，到１９９７年其人数可望达到一万三千人。他们原国籍已丧失，又不属于中国公民，１９９７年后其国籍归属显然会成为一个突出的问题。

   
  如前所述，香港“英国属土公民”在１９９７年后可使用权宜性的“英国国民（海外）”护照到外国旅行，惟这种英籍地位不能传给下一代。“英国属土公民”中的中国人，不论其是否换领到“英国国民（海外）”护照，依据中国的国籍法，他们都将具有中国国籍。但是，非华裔英国属土公民的情况就大不相同。按照英国１９８１年新国籍法和１９８５年的《香港法例》的相关规定，他们如果不申请另外一种国籍地位，譬如“英国国民（海外）”或其他国家的国籍，那么从１９９７年７月１日起，将不得再保留“英国属土公民”国籍，势必成为无国籍人士。不仅如此，此类人士在１９９７年后在香港出生的子女，不论其父母是否持有“英国国民（海外）”护照，他们都不能再申请获得“英国国民（海外）”的地位，因为该种国籍不得传代。又由于此类子女不具有中国的血统，不能自动成为中国公民。可见，不论是在非华裔英国属土公民本人中间还是在他们的子女中间，都可能产生无国籍问题。

   
  无国籍是指一个人不具有任何国籍，亦即任何国家根据本国法律都不认为该人是自己的国民。在国际实践中，无国籍人在国际上不享有任何国家的外交保护，不享有任何国家规定的公民权利，包括被剥夺进入或定居在任何国家的权利。产生无国籍的原因通常有以下几个：

   
  １、由于出生。无国籍人在采用血统原则的国家里所生的子女，也是无国籍人。

   
  ２、由于婚姻。若一国法律规定，本国人与外国人结婚则丧失本国国籍，而另一国家却规定，外国人不能因同本国人结婚而取得本国国籍。这两国人民间婚姻就将产生无国籍人。

   
  ３、由于国籍被剥夺。某些国家有剥夺国籍的法律规定。一个人被剥夺国籍之后，在没有取得新国籍之前就将成为无国籍人。

   
  ４、其他原因。如偷越国境，没有合法护照或护照逾期而又没有领新证件等，也可能造成无国籍情况。

   
  与上述原因相比，香港非华裔“英国属土公民”在１９９７年后可能出现的无国籍情况的原因显然迥然不同，它是英国对香港长期占领统治所遗留下来的后果。首先，香港印巴裔“英国属土公民”的地位是英国国籍法所赋予的；其次，规定这些人士在１９９７年后只能换取权宜性质的“英国国民（海外）”国籍，并且该种国籍不能传给他们１９９７年后出生的子女的，也是英国法律。对此事实，英国政府代表在中英联合联络小组的会谈中不予否认。所以，英国政府在采取措施解决香港的无国籍问题上负有不可推诿的责任。

   
  无国籍状况不但对当事者本人可能造成种种不利地位，而且也为所在国的国籍管理及法律实施带来不便甚至冲突。长期以来，国际社会对于无国籍状况予以很大重视，做出了种种努力来减少和解决这一问题。１９３０年海牙国际法会议订立有《关于某种无国籍情况的议定书》。１９３３年订立的《美洲国家国籍公约》也载有避免无国籍状态的条款。１９５４年和１９６１年，由联合国主持先后制订了《关于无国籍人士地位的公约》和《减少无国籍状态公约》。不过，仅仅依靠国际公约还不足以解决无国籍问题，因为许多国家至少尚未加入有关公约。这个问题的真正解决还有赖于各国在国内立法上的努力，有赖于有关国家之间的双边协议。

   
  虽然香港将要出现的无国籍问题是英国长期殖民统治的后果，但是１９９７年香港回归祖国后面对和承受这一后果的，毕竟是中国中央政府和香港特别行政区政府。因此，在此之前，中国政府有协同英国政府及早妥善处理这一问题的必要。中国政府历来主张并努力防止和减少在中国境内的无国籍状况。１９８０年中国《国籍法》第六条规定，“父母无国籍或国籍不明，本人出生在中国而又在中国定居者，具有中国国籍”。第七条还规定了无国籍人士申请加入中国籍的条件与程序。此种规定完全符合１９６１年联合国关于《减少无国籍状态公约》的精神〔５〕。可以预见，中国《国籍法》１９９７年后在香港的实施，将有益于解决无国籍人士的问题。

   
  三、香港无国籍人士问题的解决办法

   
  英国政府意识到自身对香港无国籍问题产生和解决应负的责任，中国政府也已明确表达了合作的态度，中英联合联络小组遂于１９８５年和１９８６年进行了多次讨论磋商，就如何解决这一问题取得了基本一致的看法。英国政府承诺将采取以下三项措施：

   
  １、凡在１９９７年６月３０日前，因没有取得“英国国民（海外）”地位而有可能成为无国籍的“英国属土公民”，可自动成为“英国海外公民”（ＢｒｉｔｉｓｈＯｖｅｒｓｅａｓＣｉｔｉｚｅｎ）”。〔６〕

   
  ２、“英国国民（海外）”或“英国海外公民”在１９９７年７月１日以后在香港出生的子女（第一代），如有可能成为无国籍人士，出生时即自动获得“英国海外公民”的地位。

   
  ３、上述获得“英国海外公民”地位的第一代子女在１９９７年７月１日以后出生的子女（第二代），如出生时仍无国籍，将有资格申请登记成为“英国海外公民”。

   
  从尊重中国法律和中国政府关于香港中国同胞国籍的政策出发，英国方面承诺上述三项措施对香港“英国属土公民”中的中国人士不适用。

   
  必须指出的是，英国政府的上述措施，只是对可能成为无国籍人士的印巴裔“英国属土公民”本人及其在１９９７年后在香港出生的前两代子女的国籍地位作出了安排，允许他们取得“英国海外公民”的身份。但是，并没有对他们的第三代及以后的子女作出承诺，那些人出生时仍可能面临无国籍的状态。对此，英国方面表示希望，如果那些人本人愿意，第三代印巴裔子女可申请中国国籍。英方进一步提出，中国《国籍法》第六条曾有规定，“父母无国籍或国籍不明，本人出生在中国而又在中国定居者，具有中国国籍”，所以印巴裔第四代

   
  子女及其以后的子女，如果出生在香港特别行政区，而其父母（第三代子女）无国籍或国籍不明，按此规定，应可自动获得中国国籍。显然，在上述整个安排中，关键的一环并需要得到中国政府协助与批准的，是解决第三代子女的国籍问题。为此，英方请求中国政府在这批人申请中国国籍时能给予同情考虑

   
  如前所述，中国政府历来主张并努力防止和减少中国境内的无国籍状态，中国《国籍法》已为此作出必要的规定。同时，中国政府考虑到香港的实际情况，从香港社会安定的大局出发，对协助解决因英国殖民统治而遗留下来的无国籍问题表示了合作的态度。因此，中方代表向英方明确表示，在１９９７年后，凡符合中国《国籍法》有关规定的外国人，只要他们自愿申请加入中国国籍，中国政府有关当局都将酌情予以考虑。

   
  至此，香港印巴裔“英国属土公民”及其子女１９９７年以后在香港的国籍问题，可望得到比较妥善的解决。这一结果表明，只要中英双方本着负责任和友好协商的态度，即使是历史遗留下来的复杂问题，也可以找到圆满的解决办法。

   
  诚然，香港居民中的无国籍问题，仅仅是香港居民国籍问题中的很小部分，尚有其他更多更复杂的具体问题有待解决。中国《国籍法》在香港的实施也将面临许多政策性和技术性问题。对此，中国政府有关部门正在认真研究，预委会法律小组今年下半年的一项工作重点即在于此。人们殷切期待，一个合理妥善的实施细则将在不久后问世。

   
  （作者单位／北京大学法律学系责任编辑／陈端洪）

   
  注：

   
  〔１〕香港政府出版物：《香港·１９９５》

   
  〔２〕见《中华人民共和国国籍法》第三条、第五条、第九条、第十条、第十一条。

   
  〔３〕见《香港法例》（ＨｏｎｇＫｏｎｇＡｃｔ１９８５）附件第三条第一款。

   
  〔４〕参见《文汇报》，１９９５年４月２２日，Ａ－１２版。

   
  〔５〕联合国《减少无国籍状态公约》第一条规定“缔约国对在其领土上出生，非取得该国国籍即无国籍者，应给予该国国籍。”

   
  〔６〕按照英国１９８１年国籍法，“英国海外公民”系指在英国前属土独立以后，一些原已取得英国籍但没有在英国定居而又不愿意加入新独立国家国籍的人士。“英国海外公民”只在其居住国有居留权，在英国或英国其他属土均无居留权，他们到海外旅行时享受与“英国属土公民”相同的待遇，可得到英国的领事保护。 

    
  饶戈平