人人有屋住

 

　　遗憾的是，20世纪二三十年代的中国人没有英吉利人民的幸运。在英国农民因为圈地运动被迫进城打工的时候，不但有恩格斯这样的革命导师为他们呼吁，写下了著名的《英国工人阶级状况》一书和《论住宅问题》等论文，还有政府和社会日益增加的人道关注与行政干预。从1851年开始，英国政府陆续出台多部法律以改善工人的住宅状况。而民国的中国民工可以援用的思想资源只有孙中山“住宅是人生四大需要之一”这样一句大话。虽然也有一些市政学家提出“居住舒服的权利”，但影响实在有限。即使在偏僻的安源小城，罢工的宣言也不过提出“每房至多不得过三十八人”的要求。则在寸土寸金的上海滩，七十二家房客的故事也就习以为常了。

 

　　更为不幸的是频繁爆发的战争毁坏了大量的房屋。战争始终是住宅问题的重要根源。且不说共产党左倾错误时期在根据地实施的烧房政策（《中央致两湖省委信——两湖军阀混战形势下党的任务〔中央临时政治局扩大会议（一九二七年十一月九日至十日）〕，载《中共中央文件选集三（1927）》，毛泽东和黄克诚先后因为抵制这一政策遭到撤职和降职的处分），单是持续八年之久的抗日战争，就使得中国住宅状况倒退了至少五十年。炮火的轰炸和人为的破坏造成了绝对意义上的住宅短缺。广州市在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。武汉市在抗战之前房屋有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间炸毁的占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。南昌市原有的45214栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了35025栋，损失的总和占原有房屋的75%。

 

　　可以说，民国时期中国住宅状况的低劣及其日益恶化是前所未有的。我们只有在充分了解这一历史背景的前提下，才可能对当时的住宅立法有正确的评价，而不会仅仅依据所谓法治或人权的标准做出轻率的判断，也才能认识到1949年以后中国住宅权遭遇的挫折有着深远的历史渊源，而不完全是福利分房制度的过错。

 

　　民国住宅立法是从20世纪30年代南京国民政府开始的。随后不断颁布和完善，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅法律体系。随着战争状态的结束，《内地房荒救济办法》（1938年）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年）、《战时房屋租赁条例》（1943年）、《房屋租赁条例》（1947年）等均先后宣告失效，土地法则至今还在我国台湾地区实行。虽然这些立法也难免“全盘西化”和“一纸空文”等常见的对民国法制的指责，但只要我们深入历史，不带过于浓烈的偏见，则其中的良苦用心、得失成败，实在有不能不让人感叹再三者也。

 

　　民国住宅立法以制度的形式确认了政府对住宅保障的责任。《土地法》中规定，城市地方的政府要建设相当数量的准备房屋，供市民承租自住。所谓准备房屋，指“随时可供租赁之房屋”。旧《土地法》的起草人吴尚鹰曾解释说，这一制度“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌”。反之，如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济”。这就在制度上承认和赋予了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。事实上，各级政府是承认这一责任的。如抗战前的青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也”。在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”抗战后的北平市地政局局长在北平市参议会上指出：“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”但囿于财力的限制，政府未能大规模建设公共住宅，只能借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租、限制租金等。

 

　　与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，民国政府并未颁布专门的住宅法，而是选择了在土地法的框架下解决住宅问题，将住宅问题看作土地问题的附属。对此曾有一个学理上的解释：“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”从理论上来说，这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。因此，强调土地问题的优先解决是可以理解的。

 

　　但是，在土地法的框架下解决住宅问题又是对住宅问题简单化的一个表现。纵观民国法律史，有关住宅保证的立法逐步成文化和系统化，然而其一开始就处在土地法的笼罩之下，没有取得独立地位。由此可见，民国政府没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同，这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）是可以互相印证的。因而有关规定比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定单行条例。这说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。

 

　　在西方国家，以保护承租人为主要目的的房租管制和增加住宅供应的公共住宅政策是住宅保障的两项基本措施。通过各种手段积极增加住宅供应更被视为住宅保障的治本之策。民国立法者对于两者的关系有比较正确的认识，在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑房屋，或由政府直接投资建筑房屋，增加住宅供应。在有关立法中，相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《内地房荒救济办法》、《鼓励人民兴建房屋实施方案》、《奖助民营住宅建筑条例草案》以及《上海市解救房荒治本办法》等。即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》规定，房荒地区政府应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）也规定，在房荒期间建筑的房屋，给予免征土地税及改良物税4年、2年、1年的奖励。这是民国时期住宅立法的一大特色。

 

　　民国时期的住宅立法呈现出明显的临时性和过渡性。除了《民法》上的规定以外，新旧《土地法》和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。旧《土地法》的起草人吴尚鹰曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。《民法》是永恒的，无论战争时期还是和平时期，均有效力。《房屋租赁条例》等则随着战争的结束而失效，《土地法》的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是《土地法》中的房屋救济条款和随后三部《房屋租赁条例》出台的理论依据。

 

　　在具体措施上，无论是中央的《土地法》、《行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量参与住宅问题的解决。特别是上海市，除了减免私人建筑房屋的税捐、协助取得地皮和贷款等一般措施外，还曾由上海市冬令救济委员会推行房屋义卖计划及《房屋义卖券发行办法》（1947年），以救济难民，解决房荒。此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。

 

　　最后还要指出的是，在抗战后期，联合国善后救济总署即支持中国政府在各收复区城市实施房屋修建计划，先后发布了《各收复区城市房屋修建方针》（行总济京（35）字第一二五四七号训令）、《房屋住所修建计划次序（行总振恤厅通告第六号）》。可惜的是作为当前唯一研究该课题的《联合国善后救济总署与中国》一书对此实在着墨不多，无法了解这一同样体现了白求恩式共产主义精神的义举的更多内情。在抗日战争中，当时还是江西赣南专员的蒋经国先生提出“人人有屋住”的口号，并发放低息贷款帮助人民建筑住宅。这句话后来成为我国台湾地区国民住宅的兴建口号。在抗战结束后开始的复兴建国热潮中，著名建筑学家梁思成在1945年发表文章，发出居者有其屋、城市规划最高目标是安居乐业的呼喊。梁的夫人林徽因则撰文介绍了外国的住宅设计制度。林在文中还指出，往日的住宅设计只是为有产阶级服务，现在是为大多数人设计。这可谓民国学者对住宅问题最深刻的思考。但似乎曲终人尽散，不可再得也。

【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长，法学博士。