关于政治体制改革的思考

　　一、深化政治体制改革的必要性与紧迫性

 

　　随着市场经济体制的建立与逐步深入，人们的“经济人理性”被空前激发起来，当前中国社会进入了一个利益分化与博弈的时代。在此过程中，一些具有共同利益的群体结成利益联盟，并形成垄断性利益集团。为了维护和扩大他们的利益，他们进一步去拉拢掌握权力资源的政府官员，而一些政府官员也乐于利用其手中掌握的公共权力与他们进行交换以牟取私利，这样就导致公共权力的私有化和商品化。公共权力参与利益角逐损害了市场经济的自由竞争原则，进而导致社会分配不公。随着这一过程的加剧，当前社会进入矛盾多发期，其中强势群体与社会大众的矛盾、腐败官员与人民群众的矛盾呈现激化的趋势，近年来大量涌现的上访事件与社会群体性事件即是证明。这些矛盾如果不能得到及时解决，则会直接损害我们党和政府的威信，引发社会的动荡，进而导致改革开放和中华民族的伟大复兴事业功败垂成。上述矛盾的产生与激化与我国政治体制改革相对滞后有着直接的关系。我国政治体制改革至今仍是一种根据经济改革需要而有选择进行的适应性改革，政治体制改革各部分之间进展很不平衡。行政管理体制改革进展较大、干部人事制度改革取得一定进展，政府间管理体制改革曲折中前进，党政领导体制改革、决策体制改革、司法体制改革、权力监督制约机制建设相对滞后，选举民主仍停留在村级自治层次，公民政治参与制度化水平不高。 [1]由于政府权力缺乏有效的制约机制，一些地方政府的自肥化倾向明显，官员腐败有增无减，人民群众对党和政府的信任与信心正在减弱。随着市场经济的发展，人民群众物质文化生活水平不断提高，公民的权利意识、民主意识不断增强，原有的靠动员与命令的政治体制已不适应社会的发展，民众要求政治体制改革的呼声日益高涨。执政者越是在自己有权威、资源和能力进行改革的时候主动进行改革，就越能避免危机。当一个社会在该改革而不改革，统治者不能审时度势抓住时机，会丧失对改革的主导权，使社会陷入危机。 [2]当前加快推进政治体制改革可谓势在必行，迫在眉睫。

 

　　二、政治体制改革的目标

 

　　政治体制改革的目标，是要通过权力的监督制衡、吏治的改革、行政机构的改革和行政垄断的治理，实现社会主义民主。 [3]实现民主政治是毛泽东当年在延安回答黄炎培时作出的庄严承诺，也是我们党尚未完成的历史任务。作为一种国家制度，民主的本质就是人民当家作主，是由民作主而不是为民作主，是由人民通过选举各级国家机关和委任各级官员来管理国家。民主虽然发端于西方，但民主却是人类文明的优秀成果，是当今世界的潮流，具有普世性，我们应当吸收采纳。民主制度并非十全十美，但在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一种，也就是说，相对而言，民主是人类迄今最好的政治制度。 [4]当前官员腐败之所以愈演愈烈，根本原因就在于人民对他们缺乏有力的制约，他们不是对人民负责而是对上级负责。而民主正是使政府官员由人民选举产生并对人民负责，人民可以依法对其进行监督和罢免。因此，民主是根治腐败最好的良方，也是解决当前社会矛盾的关键。

 

　　三、当前深化政治体制改革的几点建议

 

　　民主的本质是人民当家作主，那么人民如何当家作主？笔者认为当前深化政治体制改革应当围绕如何保证和落实人民当家作主展开。具体有以下几点：

 

　　（一）进一步落实、完善选举制度，真正实现权为民所授。选举权是现代化国家公民最基本的政治权利，选举制度是宪政体制的首要组成部分，民主选举是国家政治权力合法性的基础和依据。从1997年十五大到2007年十七大，三次大会的报告都把“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”并列为我国人民民主的四个内容和程序，其中民主选举居首，也就是具有第一要义。因为选民只有首先享有选举人民代表和主要官员的决定权，才能进而参与民主决策、民主管理和民主监督，而各级人民代表和负责官员只有真正由选民选举产生，才能切实为选民的福祉进行民主决策和民主管理，并接受选民监督，完全对选民负责。政府官员首先要做到权为民所授，才能真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。 [5]

 

　　当前落实选举制度，首先可以考虑在县、乡两级推行直接选举，并逐步扩大直接选举范围。直接选举的对象不仅包括各级人大代表，还应包括政府主要领导人。毫无疑问，直接选举比间接选举更能体现民主。当今世界，没有直接选举和仅在基层实行直接选举的国家很少了，中国应有步骤、不失时机地扩大直接选举的范围。有些人总会以中国的国情特殊和人民的文化素质低为由否认直接选举，国外总统都直接选举了，在我国选个乡长还有问题吗？这个问题的障碍不是技术问题，而是思想观念问题，只要真正尊重人民，这一制度马上就可以进入实际操作。 [6]

 

　　为保证选举的公正和有效，应完善差额选举制度、候选人提名制度并引入候选人竞选制度。宪法学家吴家麟说，没有差额的选举，不是真正的选举；没有竞选的差额，不是真正的差额选举。首先，为避免选举流于形式，候选人人数应至少是应选人数的两倍，以便选民能充分行使自己的选择权。其次，执政党、政府、政协、民主党派，社会团体以及十名以上选民联合均有权提出候选人，并且执政党、政府推出的候选人名额不得超出总候选人数的一半。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数。再次，各候选人在选举前应主动与选民见面，表达自己参选的诚意与施政思路，同时也让选民充分了解其情况，并且可推行候选人之间的辩论制度。既然是差额选举，候选人之间就必然存在竞争，而辩论制度则是保证公平竞争的有效形式之一。为此，应相应修改选举法和地方政府组织法，依法落实上述选举制度。

 

　　（二）完善人民代表大会制度，实现人大对政府的有力制约。

 

　　1、减少代表人数，延长会期，实行代表专职化，并保证政府官员不得兼任人大代表。首先，减少代表人数。目前，我国全国人大代表近3000人，为世界之最。而西方发达国家虽然各国人口、土地面积相差甚多，但其议员人数相差不大，一般一院议会在500人左右，最多的英国下议院也不过650人。实践证明，代表人数和民主决策具有重要相关，没有一定人数不能体现民主性，但并非人数越多越民主，超过适宜规模的人数增加反而削弱代表团科学的民主决策性能。 [7]由于代表太多，只能将许多应该大会讨论决定的问题，变为代表团小组讨论，不仅增加会议费用，而且不便地区间相互交流。充分考虑到我国人口众多、民族多等特殊国情，全国人大代表总数应以不超过1000人为宜，省级人大代表总数应控制在500人以内，设区的市和自治州的人大代表最多200人，县级人大代表应在100人以内，乡级人大代表50人足矣。其次，延长会期。我国人大会议的会期，无论与国外议会会期相比，还是与目前人大发挥职能的需要相比，都显得偏短。人民代表大会和行政机关行使职权的方式有根本不同，人民代表大会只有开会才有权力能力，不开会就没有权力能力，人大制度的生命力和活力，是通过开会体现出来的。立法过程既然是一种集体民主的议事活动，是充分发扬民主、表达和汇集民意的过程，就必须有相应的时间予以保证。如果会期时间过短，立法者没有足够时间进行必要的调查研究，来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，往往会导致草率立法。草率立法不仅影响立法质量，而且从实质上表明立法机关无关紧要（立法权弱化），其结果很可能使立法机关充当橡皮图章的角色。 [8]只有充分的讨论和争论，才能最大限度地发挥民主的价值，进而在最具科学性的判断之下，做出符合多数人意愿的选择。这就需要时间，没有时间保证，就无法使每个人都充分表达自己的意见。因此，适当的会期，是人民代表大会发挥作用的基本条件。当然，会期的延长必然要求实行人大代表的专职化。第三，实行代表专职化，并规定政府官员不得兼任人大代表。当前我国的人大代表多为兼职，他们多为各行业的先进代表和模范，平时都忙于自己的事务，很难保证时间去行使人大代表的权利。各地人大代表中相当一部分为政府官员兼任，政府官员兼任人大代表，造成人大对政府监督的困难，这在源头上影响人大作为权力机关的地位，不利于发扬民主。唯有实行代表专职化，才能真正发挥代议民主与协商民主的作用，否则每年付出高额的会议成本，却未必取得相应效果。公民被选举为人大代表后，应辞去其原工作和职务，专司人大专职代表职责。为此需要修改宪法和代表法等，为人大代表专职化提供法律保障。

 

　　2、政府的公共财政预算由本级人大审议决定，保证人大掌握政府的钱袋子。政府的收入（尤其征税）取之于民，因此必须经代议机关决定。当代国家的宪法普遍规定，政府的收入计划，特别是征税要求，必须经代议机关同意。财政权是议会最原始最重要的职权之一，是议会制约、监督政府最有效的手段。财政权是指议会享有对国家的财政决定权和对政府的财政监督权。财政决定权包括决定国家财政和预算、税收、关税、借贷等的权力，财政监督权包括审查决算和公共资金审计。也就是说，国家所有钱的收入和支出都必须由议会决定并受议会监督。 [9]我国宪法虽然规定了各级人大对政府的财政预算报告有审查和批准的权力，但并未真正落实，需要进一步细化落实。另外，各级审计机关应从政府中分离出来，改为受同级人大的领导，否则很难独立行使对政府的财政监督权。

 

　　（三）深化司法体制改革，实现司法独立。

 

　　1、司法改革的最终目标是实现司法公正，而司法独立则是司法公正的制度保障。司法独立不一定导致司法公正，但是司法不独立一定导致司法不公正。真正的司法独立是法官独立，即法官独立审判案件，只服从法律。当前要实现司法独立，应从以下几个方面着手：第一，在宪法层面确立司法独立原则，规定：法院独立行使审判权，不受任何政党、机关、社会团体和个人的干涉；法官独立审判案件，只服从法律。第二，地方各级法院的人事权、财政预算权统一收归最高法院主管，从而保证整个法院系统相对独立于地方政府。第三，在法院内部，法官审判案件，只服从法律，不受院长、审判委员会等的干涉。法官独立并不意味着不受监督，但监督应主要是事后监督，可以通过建立错案追究制等进行监督。

 

　　2、要处理好司法的专业化与民主化的关系。一个国家的民主化，更重要应该体现在政治上和法律制定过程中的民主化——法律的规范应该是民主的产物，而法官严格地按照法律独立裁判案件，本身就是民主的逻辑在司法中的体现。 [10]司法的属性决定了司法不需要再民主化，专业化才是司法的发展方向。

 

　　3、取消信访制度，强化司法权威。信访制度在削弱司法机关的权威。信访制度对司法制度的侵害在于，所有的司法判决都可以通过信访而否定，司法的一审、二审变得没有意义了。同时要解决政法兼并司法的问题。政法委尽量不要来协调案件。现在很多地方的政法委是由公安局长来兼任的。由公安局长来管法院和检察院，问题很大。 [11]

 

　　（四）党要始终牢牢掌握政治体制改革的主动权。政治体制改革的本质是权力与利益的再分配，牵涉社会的方方面面，必然遭到既得利益者和保守势力的强烈抵制，因此，政治体制改革必须在一个强有力的权力主体也就是我们党的领导下进行，并且获得最广大人民群众的支持。另外，为减轻政治体制改革可能引发的震荡，必须先建立类似经济特区那样的改革试验区，在实践充分证明可行的情况下再全面铺开。当然，政治体制改革虽然不能急躁冒进，但也不能过于缓慢，既然是改革就必然有风险，既然要改革就必须有突破。

[1]何增科等著：《中国政治体制改革研究》，第67页，中央编译出版社，2008年4月第2版。
[2]蔡定剑：《论深化政治体制改革的迫切性》，《中国政法大学学报》2008年第3期。
[3]邹东涛：《政治体制改革的目标》，载《学习时报》2008年5月21日。
[4]俞可平：《民主是个好东西》，载《理论参考》2007年9月。
[5]高放：《选举是民主的第一要义》，载《领导文萃》2009年6月（上）。
[6]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第362页，法律出版社，2003年6月第4版。
[7]贾西津：《国家决策的适度人数》，载《南风窗》2009年第8期。
[8]李林：《坚持和完善全国人大的会期制度》，载《当代法学》，2004年11月。
[9]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第125页，法律出版社，2003年6月第4版。
[10]曾东萍：《司法改革的难点和突破口在哪里——贺卫方教授访谈》，载《同舟共进》2008年第7期。
[11]于建嵘：《当前的社会冲突与制度变革》，“宪政的中国趋势”大型系列高级讲坛（第五期）第一讲，载中国选举与治理网，2009年5月26日。