我国民事审级制度之重构与优化

　　审级制度是一国司法制度的重要组成部分，其基本内涵是指一个国家的法院在组织上分几级，以及案件经过几级法院审理后程序即告终结、裁判即发生既判力的一项诉讼制度。民事审级制度，就是指一个国家审理民事案件的法院在组织上分几级，以及一个民事案件经过几级法院审理后民事诉讼程序即告终结、裁判即发生既判力的民事诉讼制度。新中国成立后，依据当时的国情，我们确立了四级二审终审的民事审级制度。但是，伴随着两审终审制在司法实践中出现的种种问题，我们不得不对两审终审的审级制度重新审视；而近年来学术界关于审判监督程序存废的论战和正在兴起的小额诉讼程序的研究，对我国的民事审级制度也不可能没有影响。因此，如何与时俱进，重构与优化我国的民事审级制度以进一步深化民事司法改革就提上了理论研究的日程。

 

　　一、我国民事审级制度之检讨

 

　　我国人民法院组织法和民事诉讼法都明确规定，人民法院审理民事案件实行两审终审制。所谓两审终审，是指一个民事案件经两级人民法院审判后，诉讼程序即告终结，当事人不得再提起上诉的诉讼制度。由于我国法院系统实行四级建制，即人民法院划分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院四级，因此，这种诉讼制度又称为四级两审终审制。我国权威的民事诉讼法学者在论述这种审级制度的确立根据和合理性时，通常从国情论的观点出发，即认为两审终审是符合我国国情的：我国地域辽阔，多审级会给当事人双方造成大量人力、物力、时间上的浪费，而且容易使案件缠讼不清，当事人之间的权利义务关系长期处于不稳定状态，不利于民事流转和社会安定。实行两审终审，绝大部分案件可以在当事人所在辖区内解决，一方面可以方便诉讼、减少讼累；另一方面也便于高级人民法院或最高人民法院摆脱审判具体案件的负担，集中精力搞好审判业务的指导、监督 [1]（P 119）。而且我国的上诉审既是事实审又是法律审，这种全面审查的制度能够充分发挥上诉审的纠错作用。即使发生了错误，我国的审判监督程序也可以弥补审级相对较少的不足 [2]（P 105）。

 

　　应当说，两审终审制在历史上确实发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制和政治体制改革的不断推进，社会结构面临着重新分化组合，新的利益群体不断生成，社会关系日益复杂化，可以说，我国的国情正在发生着重大变化。由于我国两审终审制在构建之初就欠缺审级制度功能原理等方面的考虑，伴随着国情的变迁，民事审级制度在理论上的不和谐、制度结构上的失衡等问题便逐渐凸显出来，并由此造成了司法实践中的种种弊病。

 

　　（一）四级两审终审制难以克服地方保护主义

 

　　我国法院系统分为四级，四级法院的建制基本上与行政区划相一致，并且地方法院的人事、财政、编制和经费也都依赖于地方政府。这种体制虽然在一定程度上保障了审判工作的顺利开展，但同时也为地方保护主义和人情案埋下了隐患。在现有体制未作重大变革前，地方法院难以摆脱地方保护主义的困扰，因此发挥上级法院的审级监督作用就显得尤为必要。但根据民事诉讼法的规定，基层人民法院享有普通民事案件的一审管辖权，这意味着中级人民法院成为大多数民事案件的终审法院。终审法院级别较低，使得大多数案件无法得到高级或最高人民法院的审级监督，从而使地方保护主义泛滥成为可能。地方保护主义已经成了困挠司法公正的顽疾，审判实务界的人士对此警告说：现行的审级制度已经成了地方保护主义和人情案的温床 [3]（P 58）！

 

　　（二）四级两审终审制难以保障案件的审判质量

 

　　在我国四级两审终审制下，具体承担民事审判业务的主要是基层和中级两级人民法院。较低级别法院的审判人员的业务水平、办案能力以及对法律的理解和运用难免有一定的局限性；中级人民法院与基层人民法院同在地方行政区域内，难免存在业务上、人事上的亲密关系，不能有效纠正基层法院裁判在程序上和法律上的错误，甚至包括事实认定上的错误 [4]（P 120）。由于审级相对较少，下级法院缺乏来自较高级别法院的有效的审级监督，导致了我国司法实践中错案率相当高。据统计，1994—19963年间全国法院一审平均每年审结民事案件约500万件，但每年的上诉率平均约为6.05%，生效裁判的再审率平均约为25.82%，再审后原判的废弃率也高达22.23% [5]（P 1055）。民事诉讼中的高上诉率、高再审率和高废弃率，说明我国现有的两审终审制在保障司法公正方面尚存在严重缺陷。

 

　　（三）四级两审终审制的内在机理紊乱

 

　　在四级两审终审制中不存在事实审与法律审的区别，二审法院既进行事实审又进行法律审。同时由于中级人民法院是大多数民事案件的终审法院，这意味着高级人民法院、最高人民法院不可能对我国大多数民事案件行使上诉管辖权，导致最高人民法院在全国范围内统一法律见解的功能无从发挥。也许这正是支持两审终审制的学者所追求的效果——使高级人民法院或最高人民法院摆脱审判具体案件的负担，集中精力搞好审判业务的指导、监督。这种思想令人好生疑惑：最高法院到底是行政机构还是司法机关？如果是行政机构，当然可以专司指导监督之责；但既然是司法机关，为什么不审判具体的案件呢？

 

　　（四）四级两审终审制与外部救济机制不协调

 

　　与三审终审制相比，两审终审制存在审级先天不足的缺陷。为了补救这一不足，民事诉讼法规定了发达的审判监督程序。根据该法第177—188条的规定，在二审法院作出终审裁判后，仍有多种途径来推翻生效的终审裁判：一是法院可以基于审判监督权对本院和下级法院的终审裁判发动再审；二是检察院可以基于法律监督权对同级或下级法院的终审裁判提起抗诉；三是当事人可以基于申诉权向作出终审裁判的法院或上级法院申请再审。审判监督程序的频繁发动，使终审法院生效裁判的效力极不稳定，法院面临着终审不终的尴尬局面。有关资料显示，1994—1996年3年间，生效裁判（无庸置疑，其中大部分是终审裁判）的再审率竟高达25.82%！终审不终的现象已经使得审级制度的价值荡然无存，因为案件经若干审级之后程序即告终结、裁判即产生既判力是审级制度的基本内涵，终结性是审级制度的生命力所在。难怪美国的一位大法官如是说：“我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确是因为我们享有终审权。” [6]（P 421）另外，审判监督程序的频繁发动，还严重损害了人民法院裁判的权威，挫伤了人们对司法的信仰，在实践中导致了“胜诉者不放心，败诉者不甘心”的恶劣后果， [1]客观上助长了当事人在终审判决作出后无理缠讼的不良风气，并为以后的程序中滋生司法腐败提供了可能性。

 

　　二、审级制度比较研究

 

　　如何克服我国两审终审制存在的弊端呢？通过对西方国家民事审级制度的比较研究，或许对我们会产生一些有益的启示。虽然由于各国在司法体制、法律文化传统和价值观念等方面存在巨大的差异，导致其法律制度也千姿百态，但是，如果对其民事审级制度中相同或者相似的做法进行抽象和梳理，就会发现它们背后其实有着一些共同的理论支撑。

 

　　（一）普遍实行三审终审的审级制度

 

　　三审终审制，是指一个民事案件一次经过三级法院审理后审判程序即告终结、裁判即发生法律效力的一种民事审级制度。虽然各国的司法体制千差万别，但无论是大陆法系还是普通法系国家，无论是联邦制国家还是单一制国家，也不论其法院系统分为四级还是三级，西方主要国家在民事诉讼中普遍实行三审终审制，并且其第三审通常都是由本国的最高法院担任。以德国为例，德国的民事法院分为区法院（Amtsgericht）、州法院（Landesgericht）、州高等法院（Oberlandesgericht）和联邦法院（Bundesgerichthof）四级，区法院为简易法院，只审理简单的民事案件；州法院是普通民事案件的初审法院；不服州法院的一审裁判，可以向州高等法院控诉，再不服还可以裁判违反法令为由向其最高法院即联邦法院提起第三审上告。 [2]类似的采用这种四级三审制的国家还有日本、英国等国家。采用三级法院、三审终审的国家主要有美国、法国等国。在美国，联邦法院系统由权力的金字塔组成，联邦最高法院位于顶端，联邦上诉法院位于中间，联邦地区法院则位于底部。联邦法院审理民事案件实行三审终审，联邦最高法院为终审法院 [7]（P 43）。法国则是另一个采三级三审终审制的典型，法国的民事法院系统主要由大审法院（Tribunald'Instance）、上诉法院（Courd'appel）和最高法院（CourdeCassation）三级构成，大审法院是初审法院，当事人不服大审法院的一审裁判可依次向上诉法院和最高法院提起第二审、第三审上诉，最高法院为其终审法院。

 

　　区分事实审与法律审是西方国家三审终审制的一个典型特征。所谓法律审，是指上诉审法院只审查原审裁判在法律适用上是否正确，而不审查和重新认定事实问题。大陆法系国家通常将其二审法院确定为事实审的终审法院，当事人如果不服二审法院的裁判，只能以裁判违反法律为理由才能提起第三审上诉。例如，《法国民事诉讼法》第604条规定：“向最高法院提起上诉，旨在请求最高法院对受攻击的判决是否符合法律规则进行审查” [8]（P 121）。《德意志联邦共和国民事诉讼法》第549条第1款也规定：“只有对于违反了联邦法律，或违反了适用范围超出一个高级法院辖区的法规的裁判，才能据以提起上告。” [9]（P 128）在英美法系国家也存在类似的法理，英美法系国家的“上诉法院通常不对第一审法院业已决定的事实问题予以重新考虑。这种限制主要源于陪审团作为事实认定者的地位；除了对证据是否足以作出合理裁决的有限考虑之外，法院无权重新决定陪审团的裁决。对于由法官在不经陪审团审理的案件中所做的事实认定，也有类似的尊重。” [7]（P 184）

 

　　西方各国为什么普遍实行三审终审制，并允许当事人上诉到通常由其最高法院担任的第三审呢？这应当根据审级制度的基本原理来解释。大陆法系国家的学者们认为，“审级制度之功能，通说认为在于防止法官裁判之错误，以保障当事人之权益，另一则在统一法律之见解。” [10]（P 2）也就是说，纠正错误判决与统一法律适用，是审级制度的两大基本功能。由于诉讼作为司法救济手段，是公民权利受到侵害时的最后一道保障，因此，追求诉讼公正应是民事诉讼的首要目标。为了保障司法裁判的公正性，必须给予当事人以相当级别的法院救济，以显示终审裁判是慎重作出的。法律允许不同级别的法院先后审理同一案件，就形成了审级制度。第二审法院的功能，通常偏重于纠正一审裁判的错误，以保护当事人之私益，因此二审法院通常实行全面审理的制度（既审理事实问题，又审理法律问题）。二审之后之所以还允许当事人上诉到通常由最高法院担任的第三审，其目的在于“一方面对违法的裁判变更或废弃，使纷争获得解决或维护正当的权利。另一方面，是对法规的维护与法规解释的统一，这是最高法院最大的功能。” [11]（P 100）但是第三审法院通常不审理事实问题，因为案件“经两次审理已足以使事实清楚，现在所需要的是适用法律的问题，因此特将第三审列为法律审，使得法律的适用能够正确。” [11]（P 99）“最高法院为法律审，统一法律见解为最高法院之主要功能，已成为近代各法治国家之趋势。” [10]（P 209）可见，正是在统一法律见解这一功能上，充分显示了第三审的独特价值。也正是在审级制度功能论的支持下，西方各国共同选择了三审终审的民事审级制度，并将其第三审通常设为法律审。

 

　　（二）特殊情况下可越级上诉

 

　　越级上诉又称“飞跃上告”，是指当事人对一审裁判认定的事实没有争议的情况下，由当事人达成协议，越过第二审而直接上诉到第三审的一项诉讼制度。越级上诉制度在英、美、德、日等国的民事诉讼中都有所体现。例如，英国1969年《司法法》允许当事人在例外情形下，对高等法院的判决可协议越过上诉法院而直接上诉到上议院，但有一个限制，即必须取得原审法官的证书和上议院的许可 [12]（P 278）。德国民事诉讼法对越级上诉做了详细的规定，第566条规定：“（1）对州法院所为第一审判决，可依照本条规定，越过控诉审，直接提起上告。（2）越过控诉审，须经对方当事人同意。表明同意的书面陈述，应附于上告状中。（3）案件无原则性意义的，上告法院可以不接受上告，上告不得因程序上的欠缺为理由提起。（4）提起上告和表明同意，视为舍弃控诉审的上诉。”综观各国立法，越级上诉一般须具备三个条件：即双方当事人仅对原判法律适用有争议、达成上诉第三审的协议和取得第三审法院许可。越级上诉制度在当事人对上诉权进行处分的基础上减少了一个审级，从而直接利用了第三审法院统一法律见解的功能，既体现了审级制度的灵活性，又节约了司法资源，因而为西方各国所广泛采用。

 

　　（三）提起第三审上诉有严格的限制

 

　　虽然各国普遍实行三审终审制，但并非所有的案件都能上诉到第三审。为了保障通常由其最高法院担任的第三审的统一法律见解功能的正常发挥，各国普遍采取了限制提起第三审上诉的措施。据统计，限制上诉第三审的措施有14种之多，“其中以上诉额之限制、原第二审法院之许可上诉、第三审法院裁量受理上诉、限制以判决违背法律为理由等方法，效果最为显著。” [10]（P 134）美国采取的是第三审法院裁量受理上诉制，美国《最高法院规则》17.1规定，联邦最高法院只对“特别且有重大理由”的上诉才授予调卷令，并遵循“四票规则”，即必须有9位大法官中的4位以上同意才能调卷审理；对于不予调卷的上诉可以不附理由的拒绝 [12]（P 287）。大多数国家对上诉第三审采取了不止一种的限制措施，例如《德国民事诉讼法》第546条规定：“关于财产权请求的诉讼，上告价额未超过6万德国马克的，不许提起上告；关于非财产权请求的诉讼，只有在州高等法院在判决中宣誓许可上告的，才准许提起上告。”第554条规定：“（1）关于财产权请求的诉讼，其上告价额超过6万德国马克，而该案无原则性意义的，上告法院可以不接受上告。”可见，德国在限制上诉第三审方面综合运用了上诉额限制、原审法院许可上诉、第三审法院裁量上诉以及限制上诉以违反法律为理由等多重方法。

 

　　（四）审级多元化西方各国虽然普遍采纳三审终审的审级制度，但并非对所有的民事案件都实行三审终审，实际上大量的案件一审或两审就终审了。这主要是通过小额诉讼程序的设计来实现的。法国实行三级三审制，大审法院是其通常诉讼程序的一审法院，但大审法院之外还有小审法院，小审法院也是一审法院，它适用简易迅速、成本低廉的诉讼程序处理诉讼标的额为3万法郎以下的小额纠纷事件 [13]（P 242）。而且，诉讼标的额在1万3千法郎以下的案件，判决后即不得上诉。这类案件实际上实行的是一审终审。德国虽实行四级三审制，但其区法院实际上为简易法院，主要受理诉讼标的额未逾3千马克的案件。德国民事诉讼法第511条规定：“申明不服的标的额未超过1500马克时，不许提起控诉。”即使其他案件能提起控诉，法律却没有明确赋予当事人不服二审裁判时有提起第三审上告的权利。因此，德国区法院受理的案件中，部分实行一审终审，其余实行二审终审。在美国，类似的存在一种小额诉讼程序。“小额诉讼程序是一种用以允许普通公民提出法律规定最低数额金钱诉讼请求的诉讼程序。” [9]（P 173）适用小额诉讼程序审理的案件也实行一审终审。上述小额诉讼程序的设计，一方面通过对部分案件实行一审终审或者二审终审，实现了审级的多元化，构成了三审终审制的例外；另一方面，通过运用简易、迅速、省钱的程序快速审理大量一审民事案件，缓解了普通诉讼程序的压力，保障了审级制度功能的正常发挥。

 

　　三、重构与优化我国民事审级制度的设想

 

　　鉴于我国四级二审终审的审级制度存在的种种理论上的不和谐和实践中的弊端，我们主张应借鉴西方各国审级制度的有益经验，在审级制度功能论的指导下重构与优化我国的民事审级制度。日本学者三月章说：“一个理想的审级制度，应该是尽可能为简易的程序，但一方面有纠正误判的机能，另一方面又能顾及法律见解统一的功能，并且应在不使当事人感觉缓慢的程度范围内，配置其审级制度。” [14]（P 79）所以，理想的法院系统应该有适当的审级足以救济下审级裁判之错误，但提起上诉则须有相当之限制，使下级审能解决大量之轻微案件，最高法院则解决少量涉及整体国家、社会及公众利益之原则重要性之案件，使上下审级间受理之案件形成类似金字塔型之结构 [1]（P 94）。根据这种对审级制度的理想追求，笔者对我国民事审级制度的完善提出如下建议。

 

　　（一）重构我国四级三审终审的民事审级制度

 

　　西方各国的司法实践表明，三审终审制是一种理性的、理想的审级制度。我国有学者认为，在我国实行市场经济的大背景下，诉讼公正的价值目标被推到首要位置，即便以更多的人力、物力、财力和时间为代价，也必须充分保障诉讼的公正性。三审终审制使初审法院与终审法院之间保持一定距离，使最初的审判者顾及后面的两个审级而谨慎从事，又使终审法院在诉讼中避免因审级之间距离太近所形成的法官之间情感亲近之弊；三审终审使终审法院的级别得以提高，终审法院的专业水平容易得到保证，终审法院与当事人之间千丝万缕的人情因素的干挠得到抑制，地方保护主义顽症得以缓解，保证法律的统一适用，也使较高级别的法院有更多的机会实际接触具体的案件，保证其在具有丰富“临床”经验的基础上正确指导和监督下级法院的审判工作 [15]（P 439）。第三审程序设置的必要性是无可置疑的。

 

　　在我国的两审终审制下，审级相对较少，终审法院级别相对较低，致使审级制度功能残缺不全，既不能保障审判的质量，又无法使较高级别的法院发挥在全国范围内统一法律见解的功能。因此，有必要理性的反思我国的民事审级制度，重构四级三审终审的民事审级制度。笔者认为，重构后的四级三审终审的审级制度应当是这样的：

 

　　第一，对于普通民事案件，基层人民法院享有初审管辖权，中级人民法院为第二审，各省、市、自治区的高级人民法院为终审法院。

 

　　第二，对于重大民事案件，中级人民法院享有初审管辖权，各省、市、自治区的高级人民法院为第二审，最高人民法院为终审法院。

 

　　第三，取消高级人民法院、最高人民法院的初审管辖权。这样做既是为了使上位法院与下位法院之间形成合理的职能分工，也是为了使当事人得到同等的审级保障。

 

　　（二）在重构的基础上优化四级三审制具体内容

 

　　1 第三审实行法律审。

 

　　西方国家将其第三审设置为法律审，从客观实施效果来看无非有三个方面：统一全国范围内的法律适用，纠正二审法院的错误裁判，以及限制无原则意义的案件进入第三审。在现代法治主义思想的影响下，各国普遍重视的是第三审统一法律适用的功能。第三审法院统一法律适用的功能，对我国来说尤其重要。我国法律条文比较粗简，往往具有较大的弹性，审判实践中又缺乏判例的指导，使我国法律适用出现难以统一的局面，这种状况危害之大，甚于个案处理本身的失当。因此，第三审程序的设置应将保障法律的统一适用作为第一目标，而将保护个案当事人的权益作为次要目标 [15]（P 441）。因此，重构后的我国四级三审终审的审级制度之下的第三审，宜实行法律审。但是，应当对上诉第三审予以合理的限制。笔者认为，上诉人向高级人民法院提起第三审上诉的，只能以原判决违反法律为理由才能提起；向最高人民法院提起第三审上诉的，还应受到更严格的限制，较为合理的做法就是采取“第三审法院裁量受理上诉”的制度，即最高法院除审查上诉是否有理由外，还应审查上诉是否涉及公共利益以及有无重大法律原则意义。美国前联邦最高法院大法官休士说得好：“联邦最高法院所审理者，在有关公共利益，而非当事人间争执金额之多寡。” [16]（P 25）

 

　　2 允许越级上诉。

 

　　就越级上诉制度而言，由于它允许当事人双方在对案件事实问题没有重大争议的情况下以协议的方式直接上诉到第三审法院，直接利用了第三审统一法律见解的功能，因此，符合民事诉讼的处分主义法理，体现了诉讼经济和诉讼效率的价值，实现了审级制度的灵活性，具有明显的优化审级制度的作用。笔者认为，重构后的四级三审制下应当引进越级上诉制度。即当事人不服基层法院或者中级法院的一审判决，如果仅对法律适用问题有争议，并且在双方达成直接上诉第三审法院的协议的情况下，允许其越级上诉到高级或者最高人民法院。当然，越级上诉也应当受到前述上诉第三审限制措施的约束。

 

　　3 关于审级多元化。

 

　　公正与效率似乎总是一对矛盾，三审终审制有利于保障司法公正，但却有可能因大量案件涌入法院而造成诉讼迟延和大量案件上诉导致审级制度功能的紊乱。目前，西方各国民事司法改革的一个重要方向就是“繁简分流”，一方面，对普通的民事案件实行严格的诉讼程序，并实行三审终审；另一方面，对大量简单的案件另设简化的诉讼程序，并对这部分案件实行一审终审或者两审终审。我国有的学者也主张应尽快引进一审终审制，实现审级的多元化。笔者认为，这种主张在当前是欠考虑的。就我国而言，目前我国司法效率低下的一个重要原因就是上诉率高、申诉率高，以及抗诉率和再审率高。这首先是由中国社会主体的诉讼意识所决定的，以程序公正及既判力为基点的现代司法理念尚未成为社会共识；其次，这也是由中国司法运作低水平的现实决定的，社会对法官素质和权威尚缺乏足够的信心，当事人对过于简化的程序以及法官过大的职权往往有较大的戒心。在这种情况下，取消当事人的上诉权无疑只会增加更多的矛盾和执行的困难 [17]（P 70）。因此，目前尚不宜急于引进一审终审制，但作为一种过渡性措施，可以通过法院附设ADR或者允许当事人达成不上诉协议的方式，在不违背当事人意思自治的前提下，对部分案件变通的实行一审终审。

 

　　（三）弱化审判监督程序

 

　　四级三审终审制能否发挥理想的审级功能，能否克服现有审级制度的缺陷，还取决于终审裁判对民事诉讼程序的终结能力以及法院对既判力法理的尊重。终审不终的审级制度，难以取得理想的实施效果。因此，重构四级三审制，必须弱化我国发达的审判监督程序，我们认为应从两个方面着手：第一，首先要取消人民法院依职权发动再审和人民检察院依职权提起抗诉的权力。第二，还应当限制当事人再审之诉的任意提起，①具体可以从以下几个方面限制：（1）期限的限制，即对生效（终审）裁判不服，应当221①关于再审之诉的理由，可比较参见日本民诉法第338条、德国民诉法第579、580条。于法定期间内提起再审之诉，否则就丧失该权利；（2）理由的限制，对于终审裁判提起再审诉，只能以裁判组织不合法、适用法律错误等为理由才能提起，而且在发生错误的后一审级中没有提及的，即不得在再审中涉及，以加重当事人谨慎诉讼的义务；（3）次数的限制，即对同一案件，只能对终审裁判提起一次再审，而不能反复提起再审之诉。通过前述两个方面的限制，最终确立审判监督程序只是四级三审终审制的补充、补救机制的地位。