检察机关提起民事诉讼的若干问题研究

我国宪法规定人民检察院为国家的法律监督机关。在民事诉讼中，检察机关的法律监督作用集中体现为检察机关有按照审判监督程序提起抗诉的权力。对检察机关能否以原告资格提起诉讼的问题未作明确规定。实践中，检察机关以原告身份提起了大量的民事诉讼，法院对此态度不一，有的法院予以立案并作出了实体判决；有的法院虽予立案但立案后又驳回了起诉；有的法院则不予立案。这不仅人为增加了法检两院的矛盾，而且更引起了人们思想上的不同认识和实践中的混乱。笔者认为，借鉴世界各国的成功经验，授权检察机关就特定的民事纠纷提起诉讼，势在必行。但在目前立法背景下，在民事诉讼法未修改之前，检察机关暂不宜提起民事诉讼。本文试就此问题作一探讨，以期抛砖引玉。 

     一、 世界各国对检察机关提起民事诉讼的立法规定?

     无论大陆法系还是英美法系，或前苏联等社会主义国家，大都规定了检察机关提起民事诉讼的制度。?

     法国是最早规定检察机关提起民事诉讼制度的国家之一。中世纪的法国就以成文法律形式规定了检察制度。①法国资产阶级政权建立后，检察制度得以延续并进一步发展和完善。1804年的世界上第一部资产阶级民法典——拿破仑法典就规定，检察官可以提起或参与民事诉讼。1806年法国民事诉讼法典也具体规定了检察机关对民事活动干预的职权。现行的法国新民事诉讼法典对检察院作为当事人进行诉讼，也作了详细规定。?

   德国和日本也都确定了检察院就特定的民事纠纷提起诉讼的制度。日本的民事诉讼深受法国的影响，在民诉法中赋予了检察机关广泛的权力。在德国，联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事和行政诉讼。?

   在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起、参加诉讼，出席法庭，保护政府和公共利益。在诉讼中，检察官可以是原告，也可以是被告，认为判决有错误的可以上诉。②

    前苏联和各加盟共和国民事诉讼法规定，检察长从维护国家、社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照审判监督程序提出抗诉。③苏联解体后，俄罗斯废除了这些规定。但在其后颁布的俄罗斯仲裁组织法中又规定了检察机关有权对法院的判决进行监督，提出抗诉。受前苏联的影响，其他东欧社会主义国家也有相似的规定。?

    二、 我国的检察机关提起民事诉讼的历史概况

?  在我国，检察机关提起民事诉讼的历史最早可以追诉到清朝末年。1910年清政府颁布的《法院编制法》规定了各级检察官在民事方面有权作为当事人进行诉讼。清政府垮台后，民国时期检察官参与民事诉讼制度仍沿袭旧制。

    新中国成立后，1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》对人民检察署的职权、人员任免等作了具体规定。1954年的《人民检察院组织法》第40条也规定：人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。但在文革时期，检察工作和检察制度受到了严重破坏，尤其是民事检察方面。从此就基本上停止了检察机关参与民事诉讼的活动。?

    人民检察院重建后，1979年《人民检察院组织法》中没有关于检察院提起和参与民事诉讼的制度。《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中也没有对检察院提起民事诉讼进行规定。《中华人民共和国民事诉讼法》对检察机关提起民事诉讼的权利同样未作出规定，仅规定了检察机关依据民诉法第185条的规定对生效的判决、裁定提起抗诉。?

     三、检察机关提起民事诉讼的依据?

    (一)检察机关提起民事诉讼与民事纠纷的性质、特点并不违背，并非是对当事人处分权的干预，且对当事人处分权进行适当干预也是世界各国的通例。民事纠纷是私权纠纷，贯彻意思自治的原则。在不违背国家和社会公共利益的前提下，当事人有权自由处分其诉讼权利。但自由处分原则不是绝对的，其要与国家适当干预原则相适应。如上所述，无论资本主义还是社会主义，均如此。

     我国也不例外，在民事诉讼中，必须坚持当事人自由处分的原则，充分尊重民事主体独立地位。但并能因此是否定国家对民事领域的适当干预。?

     相反，对民事领域中违反国家、社会公共利益的行为予以适当干预和监督，还是确保私法关系健康发展的前提。尽管民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属于平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等）均涉及公共利益。为了社会公共利益，不仅应限制适用当事人处分原则，而且，国家往往需要对这类案件插手其间。否则允许当事人假维护私权为名，恣意侵害公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。④

?  (二)检察机关提起民事诉讼并非是对具体国家事务的“干预”，也非通过个案“干预”法院的审判，相反正是行使国家监督权的具体表现。?

    有人主张，检察机关提起民事诉讼是对国家具体事务的“干预”，是对法院审判工作的“干预”。这种观点并不能成立。我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，它肩负着维护法律统一实施的重任。而要履行好此重任，检察机关的法律监督职责就应该为对法律实施的全面监督，其中即包括检察机关对法院审判的监督，而法院的审判活动主要包括刑事、民事和行政三大审判。因此，检察机关的法律监督自然应包括对民事纠纷的监督。而对民事纠纷的监督也不能仅局限于单一性、滞后性的监督(检察机关依审判监督程序对民事诉讼提出抗诉)，对民事纠纷的起诉权、上诉权和申请再审权同样是，而且应是最重要的法律监督方式之一。目前损害国家、社会公共利益的行为之所以有禁不止，也正是检察机关未充分履行监督权的原因。而检察院的“监督”并非是所谓的“干预”法院审判、“干预”国家具体的事务。“监督”是行使其职能的表现，“干预”是对其他主体权利的干涉。法院和检察院在民事案件中都应充分发挥职能，检察院在民事诉讼中享有起诉权正是其履行职能的表现，只要检察院履行该职能时合理合法，就不会形成“干预”，将“监督”等同于“干预”是忽视检察院监督职能的具体表现。?

    (三)检察机关提起民事诉讼与当事人理论并不矛盾。反对检察机关享有就特定民事纠纷提起诉讼的一个理由认为，检察机关在民事诉讼中不具有当事人的法律地位，对诉讼标的，其既不享有权利又不承担义务，因而，无起诉权可言。其实这种理由仍然是建立在旧当事人理论基础之上。?

     众所周知，当事人理论的发展经历了实质利害人到程序当事人的发展阶段。实质利害关系人是指因民事上权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受法院判决拘束的利害关系人。即当事人必须是利害关系人，它排除了非利害关系人成为诉讼当事人的可能性。民诉法108条规定原告“必须为与本案有直接利害关系的公民、法人及其他组织”就是例证。其实，这种在起诉时就要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系的真正的权利人和义务人的理论，是不切实际的，它造成了许多纠纷无法得到司法救济，人民群众告状无门，不利于纠纷的及时化解，给社会稳定留下许多的隐患。因此，传统的实质利害当事人理论已不能适应现实生活的需要，程序当事人理论则应用而生。?

     程序当事人是指以自己的名义起诉或应诉，要求人民法院保护其民事权利或法律关系的人及其相对方。包括一切符合诉讼程序要求的起诉和应诉的双方。凡以自己的名义起诉应诉的人，就是当事人，并不是以民事权利或法律关系的主体为限。以程序当事人的定义判断某人是否属于诉讼当事人，只看程序上诉讼当事人是谁，而无需从实体上考察其与诉讼标的的关系。当事人可以不是利害关系人或合格当事人。程序当事人理论就为检察机关提起民事诉讼成为可能。?

     当事人理论中的诉讼信托理论则为检察机关提起民事诉讼提供了另一个理论支持。诉讼信托是指通过诉讼上的授权（信托），使本来没有诉权的人能够起诉或被诉，使本来不合格的当事人成为合格的当事人。⑤诉讼信托因授权方式不同，可以分为法定的诉讼信托和任意的诉讼信托。法定信托是受托的第三人不是根据法律关系主体直接的意思表示，而是根据法定的强制授权条款取得诉权。按照法定信托理论，检察机关根据法定的强制授权条款而取得对特定民事纠纷提起诉讼的权利。从而使检察机关在其提起的民事诉讼中成为正当当事人。

     (四)检察机关提起民事诉讼有现实性。改革开放二十多年来，中国的经济取得了举世瞩目的成就。但带来的问题也是不容忽视的。尤其是侵害国家和社会公共利益的问题显得越来越突出。在这些案件中，国家不介入，要么当事人双方谁也不会提起诉讼，要么当事人不愿诉，不敢诉，不能诉或怠于诉。在资本主义社会尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国的检察机关更不能消极无为。世界各国规定的检察机关提起民事诉讼的案件类型，也大多可为我国所借鉴，但根据国情，在确立检察机关提起民事诉讼制度之初，不宜对起诉案件的范围规定的过宽。而我国，侵犯国家、社会公共利益的行为突出的表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。因此，检察机关起诉的案件应主要有三类：一类是侵犯国家对国有财产所有权的案件，二类是公害案件，三类是涉及其它公共利益的案件。⑥

      (五)有人认为，解决应当提起诉讼而无人提起或不愿、不敢提等问题不能局限于由检察机关越俎代庖，应根据社会支持起诉的原则，由各方面的社会力量支持提起诉讼，同时应发挥有关政府主管部门如国有资产管理局等部门的职责。?

     诚然，支持起诉原则在一定程度上可以解决一定范围的起诉机制受阻的问题，但不能有效解决所有问题，甚至不能解决根本性的问题。因为：支持起诉原则虽是民诉法的基本原则，但它仅为任意规范。对于侵权行为，机关、社会团体、企事业单位可以支持起诉，也可以不支持起诉。如果他们不支持起诉，当事人的合法权益就得不到有效保护。支持起诉的机关、社会团体、企事业单位与案件没有直接的利害关系，其既不能以自己的名义起诉，也不能直接以受害人的名义提起诉讼。支持起诉解决的是被侵害人不敢起诉的情况，其并不能解决不愿起诉的问题。如果无人愿起诉，则支持起诉必然是无能为力的。且支持起诉原则的立法缺陷也是必然的，因为，法律并没有赋予“机关、社会团体、企事业单位”代位起诉的权利，只是赋予“支持起诉”而已。⑦    

    关于应加强有关主管部门如国有资产管理局职责的问题。诚然，我国的国有资产管理部门负有管理国有资产的职责。但由于受国情的影响，国有资产管理机构既没有建立起监督国有资产保值、增值的良性运行机制，在国有资产流失后，也没有一套完善的措施，用以追究违法者的责任、挽回国家的损失；或其人员的组成、配备及素质，根本不能胜任对侵害国有资产的案件提起诉讼。而且，在许多国有资产流失的案件中，主体的一方往往都是某些有关政府主管部门的领导。国有资产管理局或碍于情面或迫于某种行政压力，也往往对国有资产流失的行为采取漠然的态度。?

    (六)检察机关提起民事诉讼，与中国的国情并不违背，也非盲目仿效资本主义国家的三权分立制度。?

     有人认为，由于资本主义国家实行三权分立制度，检察制度隶属于行政，由检察官提起民事诉讼符合其基本制度。而我国实行“一府两院”制度，检察院与政府机关是独立平行的，检察机关提起民事诉讼不符合中国国情。?

     事实上，该观点并不成立。众所周知，在三权分立的资本主义社会，行政权力通过检察机关来监督和制约司法审判，西方资本主义社会的检察官是政府的代表，是公共权利的维护者，视检察官为政府官员，隶属于司法行政部门。在我国等其他社会主义国家里，实行的是“一府两院”即人民政府、人民法院和人民检察院。三者之间是独立的。但是，如上所述，我国的宪法已经规定了检察机关为法律监督机关的法律地位，履行代表国家执行法律制度的职责。当有侵害国家和社会公共利益的现象发生时，检察机关如不代表国家提起民事诉讼，只能是检察机关的失职。正是由于检察机关为法律监督机关的特殊身份地位，才赋予了其提起特定民事纠纷的权利。?

     (七)赋予检察机关提起民事诉讼的权利，则必须取消检察机关依审判监督程序享有的抗诉权。?

     一方面是由于已经赋予了检察机关对特殊纠纷的案件提起诉讼的权利，即赋予了其当事人的身份与地位。此时，如其对生效的裁判不服，即应以普通当事人的身份提起申诉，如果在检察机关提起的民事诉讼中再赋予其以审判监督程序提出抗诉的权利，这等于是给了检察机关一个特权地位。必然会造成当事人地位的不平等，检察机关既享有起诉权，还享有抗诉权，而且不能摆正检察机关与法院的关系。即造成了目前的状况，检察机关既是当事人，又有权对法院的审判以其特殊地位予以监督，这又极易造成检察机关滥用职权，“干涉”法院的审判工作。?

    另一方面，检察机关也不宜对一般的民事案件提出抗诉。检察机关参与一般的民事诉讼，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等的格局，形成一方当事人在国家的支持下，与另一方当事人打官司。其参与一般的民事案件，也违背诉讼经济的原则。法院的裁判生效后，检察院再依据其内部制定的有关程序，对案件进行程序审查，使法检两院和当事人对同一再审案件重复投入大量的人力、物力和时间，是不可取的。?

     四、实践中的具体操作问题?

    第一、检察机关提起民事诉讼应有一定的限制条件和前置程序。实践中，检察机关提起民事诉讼的确有很大程度的随意性，似乎没有任何限制条件，只要检察机关认为可以起诉，于是就起诉了。因此，对检察机关提起的民事诉讼，必须有一定条件的限制。如即使在有充分证据证明有国有资产流失、损害公共利益的行为发生时，检察机关也不能自行提起民事诉讼。此时，检察机关首先应向政府主管部门反映，并要求该部门答复。如其不予答复，应向其上一级部门反映并要求明确答复，而且无论政府主管部门是否同意，检察机关提起民事诉讼前都必须向上一级检察机关提出意见书，经上一级检察机关同意后，才可以提起诉讼，而此时法院才可予以立案，否则法院则可不予立案。这样就能在很大程度上避免起诉的随意性，并能避免“滥诉”情形的发生。也有助于协调检察机关与法院及政府主管部门的关系。并在很大程度上避免被告以检察机关侵权为由提起诉讼并胜诉，检察机关败诉并承担责任的尴尬情形的发生。?

     第二、检察机关在民事诉讼中的地位问题。?

     在民事诉讼中，检察机关只能以“普通”当事人的身份出现，享有适格原告的身份，不能以“法律监督者”的身份在诉讼中搞特权。更应严格禁止检察机关以国家机关的身份，以刑事侦查及威胁等手段调查取证，更不允许以其特殊身份地位干预司法审判。作为普通当事人，检察机关应享有普通当事人的诉讼权利，如有证据证明检察机关在民事诉讼制度中搞“特权”，对有关责任人员，应有必要的惩戒措施。只有这样才能使保证案件的程序公正和实体公正。也才能使人们不会毫无理由地怀疑裁判结果的公正性，也才能最终保证检察机关提起民事诉讼制度的健康发展。?

    第三、检察机关在诉讼中享有的诉讼权利问题。?

    检察机关在民事诉讼中，具有普通当事人的地位，就要遵守民诉法赋予的权利和义务。如尊守执行回避、管辖、上诉及申请再审制度等。尤其重要的是对于生效裁判文书，检察机关只能以普通当事人身份申请再审，而不能提起抗诉。关于调解、和解和撤诉问题。在审理过程中，法院不应适用调解的原则。在诉讼外，也不能与对方当事人实行和解。因为，无论和解还是调解，都涉及到对当事人实体权利的处分。而对于撤诉，由于检察机关是对其程序权利的处分，对当事人的实体权利并未作出处理，在撤诉后，仍然有再次起诉的权利和机会，因此检察机关对其起诉的民事案件可享有撤诉的权利。

    关于对方当事人的上诉和反诉权问题。对于检察机关提起诉讼的民事案件，由于其为一般的当事人，因此判决不服时对方当事人就应享有上诉权。根据诉讼权利义务相对等的原则，检察机关提起诉讼后对方当事人还应享有反诉权利。如果检察机关享有起诉权而对方当事人却不享有反诉权，是对对方当事人权利的制约，因此对方应享有反诉权利。?

     第四、关于诉讼费的问题。?

     我国的民事案件实行诉讼收费的制度，并实行败诉方承担的原则，对于检察机关提起的民事诉讼的案件，一般也不例外。诉讼费由败诉方承担的合理性在于使真正拥有民事诉讼权利的主体不负担成本，以保障民事主体实体权利的最大限度的完整和促进民事主体积极行使自己的程序基本权。这实质是鼓励和支持权利人主张权利，惩罚不履行义务人。但检察机关提起民事诉讼的特殊性在于其是以维护国家和社会公共利益而提起的，其与案件本身无直接的利害关系。胜诉后所获收益全部上交国家财政，其本身并不受益。如果仍采用预交诉讼费用并实行败诉方分担原则，就不利于检察机关提起民事诉讼，也会挫伤检察机关提起民事诉讼的积极性。故对检察机关提起的民事诉讼，可不预交诉讼费用，检察机关胜诉后，由对方交纳诉讼费，如检察机关败诉，诉讼费可由财政承担支付。?

     第五、关于滥诉的侵权责任问题。?

     检察机关参与民事诉讼的目的是为了维护国家、社会公共利益。但由于检察机关特殊的地位，又极易给检察机关“滥诉”开了方便之门，侵害相对方的合法权益。并浪费了有限的司法资源。因此，应禁止检察机关滥诉、侵害对方合法权益的事情的发生。这就要求应建立相关的制约制度，以避免这些消极因素的影响。法律对检察机关提起的民事诉讼应规定一定的限制条件，以适应现代形势下，检察机关提起民事诉讼的需要。如有确凿的证据证明有损害国家、社会公共利益的情形发生时，检察机关才有权提起民事诉讼。严格禁止恶意假借对方当事人造成国有资产流失、损害社会公共利益、恶意假借以维护国家、社会公共利益为由，干涉企业的生产、经营。如果因此造成对方严重损失的，检察机关应承担侵权赔偿责任，经费由检察机关自行解决，并对有故意或重大过失的有关机构和人员应承担一定法律责任。另外要求检察机关的工作人员提高法律水平，以适应检察机关提起民事诉讼的形势的需要。?

    总之，检察机关就特定民事纠纷提起诉讼，有一定的合理性，但检察机关提起民事诉讼又带有很大程度的随意性、混乱性，并有一定的危害后果的发生。且检察机关提起的民事诉讼明显法律依据不足，这就要求立法者应设计出精致的程序，以适应检察机关提起民事诉讼制度的需要。但在这种精致有程序未成为法定程序之前，检察机关暂不宜提起民事诉讼。?

   附:

   作者简介：

   李中和：河南省高级人民法院副院长  吉林大学法律硕士

   耿晓东：河南省高级人民法院立案庭庭长 

   宋旺兴：河南省高级人民法院法官  西北政法学院经济法硕士 ?

   ①参见张穹、谭世贵：检察制度比较研究，中国检察出版社1990年版，第一页。

   ②李中芳主编：民事检察学，中国检察出版社1996年版，第33页。

   ③参见苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要第29条、苏联民事诉讼法典第4条、第41条、第42条、第282条和第326条。

   ④参见江伟主编《民事诉讼法学》复旦大学出版社2002年12月第一版。

   ⑤王强义：载《中南政法学院学报》1992年第3期，第22页。

   ⑥参见杨立新：《新中国民事行政检察制度发展前瞻》，在《河南省政法干部管理学院学院》，1999年第2期。

   ⑦参见张晋红、郑斌峰《论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础》，《国家检察官学院学报》(京)，2001.3，69-80。

作者： 李中和 耿晓东 宋旺兴