摆脱听证窘境，需要自我救赎

    最重要的是能够提高听证会的公正性，提高听证的质量。广州市人民政府法制办规范性文件审查处处长田路在接受中央电视台的采访时说，该条文的出台可以提高听证会的公信力，提高行政决策和公共管理的科学化、民主化的水平。笔者对此深表着赞同。自从1996年行政处罚法首次在我国引入了听证制度以来，我们的“听证”已经走过了13个春秋。在这颇为漫长的实践过程中，听证制度也越来越体现出某些背离其设立初衷的“中国特色”。尤其在价格听证领域，如果说甫一开始公众还对参与听证热情高涨的话，那么如今就只剩下频繁埋怨“被听证”的感慨与无奈了。这一现象的成因多种多样，但最重要的因素之一无疑就是近年来各类听证会的出席代表中被行政机关工作人员占据了相当的比例——毕竟一场由“裁判员”兼任部分“运动员”的比赛是很难让人相信其结果的公正性的。

    正是有鉴于此，广州的《规定》才下决心将“违规参赛的运动员”统统“红牌罚下”，以此在捍卫公正性的同时提高整场“比赛”的水平。决定不可谓不坚定，用心不可谓不良苦。这一规定有助于树立政府在公众心中的公正形象，提高政府行为的公信力。在社会主义法治体系中，政府的应然定位是公共产品的提供者和公共利益的保护者，尤其从“服务论”的视角来看，政府存在的主要目的就是为人民提供最好的公共服务。但是近年来，由于政府在行政过程中对服务理念、公仆意识的认知不足，导致近年来公众对政府的信任感普遍下降，政府的威信也因此受到了极大损害。从听证的角度来说，明明是一项科学的制度设计，却似乎在种种复杂因素的作用下使得政府与公众的有关利益被逐渐剥离。各地对于听证会的组织越来越流于形式，不但忽视听证会的实质价值，甚至将其视为行政决策必经的“过场”而草率对待，以至于听证会往往听而不证、证而不听，听证笔录反映不出客观实际，听证会形成的意见对最后的决策毫无影响。难怪人们纷纷把价格听证会戏谑为“涨价会”。广州新《规定》正是政府部门针对如何摆脱这种窘境的自我救赎。淡化行政主体对听证会本身的影响，不论是对于政府形象的修复还是行政威信的梳理，无疑都具有重要意义。

    除了以上对于行政实践的直接影响，广州市的新《规定》还在一些较为间接的领域存在深远的影响。其一，该规定同国家层面的法律实现“无缝对接”，对有关行政法规范在广州的真正落实具有重要的开创性意义。目前，我国虽然已经确立了不同种类的听证会制度，但是社会各界千呼万唤的行政程序法仍处于研究制订阶段，而关于听证制度的全国统一立法亦尚付阙如。这就使得我国关于听证的规定散见于各个部门法之中，在统一性、体系性和操作性方面都存在不足。从价格法、行政处罚法、行政复议法等法律的相关规定来看，听证问题的规范主要集中于听证事项、主持人、听证笔录等方面，对具体的听证程序往往较少涉及，遑论听证代表的构成等更为细节的问题。而实践恰恰证明，正是这些规制缺位的问题是目前听证深陷窘境的罪魁祸首。广州市的《规定》是在遵循相关法律原则前提下对国家有关法律规范的有效补充和必要引申，对这些法律规范的切实落实意义深远。其二，《规定》的实施将对我国统一行政程序的立法提供丰富的经验和宝贵的借鉴。如今，作为我国行政法制建设三大里程碑之一的行政程序法的制定工作正在如火如荼地进行。虽然国家对于行政程序立法最终选择了“先地方、后中央”的进路，地方立法的先行尝试可为中央立法产生积极借鉴作用。

    当然，《规定》在如下问题上或许仍有改善的空间。如，为什么对于听证代表成分的限制条款仅限于“重大行政决策”？“重大”的标准是否具有足够的明确性和可操作性？判断“重大”与否的主体又是谁？又如，公务员本身又兼具普通公民的身份，单纯排除公务员成为听证会代表的可能是否会侵害他们作为普通公民的表达自由？再如，虽然切断了公务员以代表身份直接参与听证会的途径，那么是否还存在行政机关通过其他间接手段对听证会施加影响的可能？如果有，又应当如何应对？还如，公务员作为代表参与听证会只是听证会代表构成诸多问题之一，除此外，代表的资格、产生方式、遴选程序等重要问题又应当如何进行规制？等等。

【作者简介】

熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师、中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任。
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生。