从立法角度谈财政风险的法律控制

    「摘要」财政风险是财政学的基本范畴。准确地认识财政风险，采取各种措施对其加以控制，从而减少和避免其给国民经济可能造成的损失和困难是一个重要的研究课题，本文从立法角度探讨了对财政风险进行法律控制这一问题。

    「关键词」财政风险 法律控制

    一、财政风险的概念和类型

    所谓财政风险是指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，导致财政收支发生总量失衡或结构失衡，进而对国民经济整体运行造成损失和困难的可能性。换个角度说，财政风险实际上是指由于各种原因导致财政发生债务危机的可能性。

    财政风险通常可以划分为两个大类：内生性财政风险和外生性财政风险。

    内生性风险是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调；（2）财政立法滞后且有关法规制定不尽合理；（3）财政管理制度与专项管理制度不健全；（4）事前、事后财政监督不力等。外生性风险则是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。

    内生性财政风险具有理论意义上的风险属性，而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。相比之下，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。

    在我国，财政风险通常倾向于按照具体财政活动类型来划分，这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：（1）源于收入方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足，主要收入来源不稳定，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重（国际比较）均偏低，税基被侵蚀问题长期得不到解决等等。（2）源于支出方面的财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出刚性增长，在民间投资尚未成功的启动情况下，财政投资也仍面临着继续扩张的压力，财政支出结构不甚合理，财政“越位”和“缺位”现象并存等等。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题，尽管我国赤字率，与国际安全警戒线标准相比，仍存在一定的扩大空间，但赤字依存度较高则相应增加了政府财政的脆弱性。（5）源于国债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看，我国远低于发达国家的水平，但这并不意味着我国债务量偏小，债务发行余地大。由于在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。

    财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因，然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。

    二、财政风险的法律控制

    对于我国来说，财政风险的主体承担者是政府。所以，政府承担公共财政风险是其义不容辞的责任。相应的避险工作可以通过发展财政技术手段和进行长期的体制改革来进行，这就必须依靠科学的制度建设，不断完善相关的财政立法是其中十分重要的一方面。

    1.立法依据

    目前，我国财政法表现为各自独立的单行法，尚无一个可供共同遵循的统一的财政法典。因此，建议在宪法中增加有关财政税收的规定，依法行政、依法理财、依法治税，说到底是要依照宪法和法律的规定管理行政和财税事务。因此必须修改现行宪法，集中将财政税收等涉及国家和社会、中央与地方分配关系、公民权利和利益的内容在宪法中做出规定，以推进依法治国、依法行政、依法理财、依法治税。

    2.注意配套立法

    （1）健全国债法律环境，全面清理现有的国债法规，进而采取相应措施在全面清理现有法规的基础上，区别不同情况，采取不同的对策：对已经完全不适用和部分不适用的法规，该废止的废止，该部分失效的失效，该修改的修改。我国尽管多次颁布《国库券条例》和《特种国债条例》等，但没有一部系统、全面的《国债法》。即使这些已颁布的法规也存在与社会主义市场经济和公共财政不相适应的问题，需要进行修订。中国国债市场日益与国际接轨，今后境外资本也将进入国债市场，这将为国债市场带来更多的机遇。起草一部完整的《国债法》，规范国债市场参与各方的权利义务并设定制约手段，规范国债发行、流通、使用、管理和偿还全过程是健全我国国债市场的迫切需要。

    （2）必须加紧修改《预算法》，推进各类相关的体制改革，真正转变政府职能，建立合理的公共财政制度。由于体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，中国预算法的立法、执法和守法一直都在低水平上徘徊。结合当前财政支出制度改革的现实需要和世界财政法治发展的潮流，以规范和保障政府财政行为为己任的预算法律制度应当予以积极的回应。无论是预算编制、预算审批还是预算执行，都需顺应社会主义市场经济的内在规律，做出很大程度的调整和改革，这是从源头上防范财政风险一个十分重要的方面。

    （3）要慎重变更税法，注意税法与其他相关的经济、社会立法的配套，特别是与相关财政立法的配套。否则，税法再完善，也可能会有许多的制度不协调所造成的成本问题。税收是国家的主要财政基础，税法的制定和执行不仅影响同业竞争的纳税人在同一市场中的竞争力，还会影响国家的财政收支和国家提供的公共服务。制定、变更税法不仅直接影响国家和纳税人之间的税款给付义务，而且当国家以征税行为介入市场运行以后，税法的制定和执行更会影响纳税人的预期和行为，从而影响到国家的财政收入。

    （4）尽快拟定和颁布《财政监督法》，从法律上确定财政监督的地位，增强财政监督在社会主义市场经济执法监督体系中的地位。通过法律程序明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人的权利义务、违反财政法规的法律责任等方面的问题，为财政部门行使财政监督职能、加强执法力度、坚持依法行政、提高财政监督工作的权威性和严肃性创造良好的法制条件，从根本上解决行政执法的随意性，既抓立法，又抓执法，真正把财政活动纳入法制化的轨道，建立健全比较系统完整的财政监督法律体系。

    总之，要建立健全一整套严密科学、协调有序的财政法体系，使之既具有中国特色，又与国际接轨，以适应我国防范财政风险，保证国民经济健康稳定发展的需要。

    「参考资料」

    1. 张志超，《财政风险及其定性定量分析》，载《经济学动态》2003年第4期。

    2. 范崇源，《规范我国国债立法的初步探讨》，载《经济师》2004年第1期。

    3. 姚明铭，《相关税收法律关系初探》，载《法学评论》2004年第2期。

    4. 李克强、李丽，《财政风险研究述评》，载《经济论坛》2004年第4期。

    5. 刘正刚，《<预算法>实施过程中的问题及对策》，载《财会月刊》2004年B6期。

    6. 丛中笑，《构建公共财政框架的经济法思考》，载《当代法学》2004年第9期。

 姚佳靖