试论司法体制改革中的检法关系

【内容提要】从国家权力配置的宪政层面去分析、评判和构建检法关系，可以发现，相互配合是国家机关依法正常运作、行使社会管理职能的需要，也是国家权力间相互制约的必要前提，审判中心主义不排除双向、平等的合理制约，“分工负责、互相配合、互相制约”十二字原则不是导致检法关系出现错位、扭曲、缺位等不良现象的主要原因，而是解决这些问题的良方。我国检法相互制约的关系定位，总体上是双向、平等的，具备合理性，现阶段应当强化检法的相互制约。

　　【关键词】检法关系 分工负责 相互配合 相互制约

　　检法关系不仅仅是诉讼结构或司法体制问题，更是国家机关权力配置的重大宪政问题。继1979年将“分工负责，互相配合，互相制约”规定为《刑事诉讼法》的基本原则之后，1982年又将其上升为宪法规范，在第135条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，可为初步证明。因此对该原则的理解不应当局限于刑事诉讼中，其在民事、行政诉讼中也有合理性、合宪性【1】。因此，我们应当从国家权力配置的宪政层面去分析、评判和构建检法关系。

　　一、十二字原则发展历史回顾

　　新中国成立后人们对检法关系的认识和实践，可以大致分为四个历史阶段：

　　第一阶段：1949年至50年代末。随着新中国法制体系和司法机构逐步建立、完善，十二字原则的思想萌芽开始出现。1954年《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和当时的司法实践没有明确提出该原则，但已反映了其基本内涵。时任全国人大常委会委员长的刘少奇同志多次阐述应当如何正确处理公检法关系的问题：“公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度……强调合作不能放弃原则，强调制约不能互相抵消力量。”【2】

　　第二阶段：50年代末反右派斗争扩大化以及十年动乱期间。国家生活逐渐偏离正常轨道，公检法机关尤其是检察院和法院被砸烂、取消，更谈不上分工负责、相互配合和相互制约。

　　第三阶段：1979年至90年代中期。经历了长期的法制与社会浩劫，痛定思痛，十二字原则先后在《刑事诉讼法》、《宪法》中得以明确规定。这时期的论文，也是以赞成该原则为主（为表述方便，以下简称“肯定说”）。【3】

　　第四阶段：上世纪90年代后期至今。以检法矛盾、冲突逐渐增多为现实背景，虽然1996年修订的《刑事诉讼法》保留了该原则，但理论界的质疑之声也明显增强（以下简称“质疑说”）。【4】

　　可以看到，对十二字原则批判较多的为第二、四阶段。前者是因为处在社会动乱的历史时期，“相互制约”被理解成“将枪口对内”而受到批斗，已经远远超出法学研究的范畴。后者是司法改革逐渐走向深入的时期，现行法制受到更多的学术批判，反映了我国法学研究水平的长足进步。

　　纵观历史起伏，我们可以发现：十二字原则的思想萌芽是对战争期间审检合署的修正；十二字原则的明文规定是对动乱期间无法无天的反思；十二字原则勃兴之时，法制也处于健康发展时期；十二字原则废弃之时，法制也处于动乱倒退阶段。法制混乱、司法体制错位不是十二字原则所致，而是该原则没有得到严格遵守的结果。特殊的国情、曲折的历史、沉痛的教训，使得十二字原则在我国具有特别的必要性和重要的现实意义。任何否定该原则的人，都不应该忽视这一点。

　　二、对十二字原则批判的一并回应

　　当前，人们认为由于特殊的历史原因，“分工”5不过是“分权”的中国化表述【5】，因此对分工负责原则没有太大争议。“质疑说”的主要理由可以概括为：相互配合原则损害了法院（官）的中立地位【6】，相互制约原则损害了法院（审判）的独立或中心地位【7】。笔者不禁要问：检法之间到底是该相互配合，还是该相互制约呢？有必要对“质疑说”的相关论述一一进行剖析。

　　（一）十二字原则是否落后

　　“质疑说”的典型论述之一——“从历史来看，分工负责、互相配合、互相制约原则本来就是在新中国政权并不十分稳固、犯罪非常猖獗、稳定压倒一切、法制建设刚刚起步、立法技术很不成熟、人治思想严重、理论研究极度匮乏、刑事诉讼是实现国家刑罚权的工具、公、检、法三机关是无产阶级专政工具的主流思想等诸多特定历史条件下才逐步形成的。因此，分工负责、互相配合、互相制约原则的合理性只有在上述特定历史条件下或者特定历史时期才能找到适合的土壤”【8】：“综观世界各国关于公检法三机关关系的规定，却与我国大相径庭，这种对比的强烈反差使得我们有理由质疑我国公检法三机关关系的合理性”【9】。这些论述乍看似乎很有道理，却带有浓重的“出身论”、“成分论”味道，在方法论上经不住推敲。

　　第一，诚然，50年代和改革开放初期的法学水平难以和现在的繁荣景象同日而语，但因此认为当时提出来的法律原则一定都落后，是不严谨的。况且，50年代初期是国家由革命转向建设，朝着民主、宪政和法制方向健康发展的黄金时期，1980年前后也是人们对无法无天的动乱进行深刻反思，决心重建法制的关键时期，并不是完全像上述文章所形容的“立法技术很不成熟、人治思想严重、理论研究极度匮乏”。

　　第二，诚然，西方国家的现代化水平远远高于我国，但并不意味着他们的每一项法律原则、制度都更先进。更为本质的是，即使在他们那里实践较为成功的某项原则、制度，能否契合我国的传统、政治和文化等现实国情而同样取得成功？因为，“为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国的人民的；所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事”【10】。许多文章大篇幅地对比中西方关于检法关系法律制度的种种不同，并以此批判我国的十二字原则。这种对比本身就很可能缺乏足够坚实的合理性基础。那种由于“对比的强烈反差”而认为“有理由质疑”的论说，我们也很有理由对其予以质疑。

　　（二）相互配合是否合理

　　“质疑说”的典型论述之二——“修改后的刑事诉讼法并没有从根本上割断两机关的配合关系，因此，法院的中立地位仍然面临着来自检察机关的挑战”【11】；“控审关系或者说检法关系本质上应当是一种制约关系，强调检法之间的互相配合、通力合作，共同打击犯罪，无疑将破坏这一关系的基础，使国家权力失去制约，并对被告人的人权保障构成重大威胁”【12】。笔者认为，这类观点同样值得商榷。长期以来，在国家职权主义背景下，我国的刑事诉讼模式重整体轻个体、重实体轻程序、重打击犯罪轻保护人权、重权力配合轻权力制约，强调国家机关紧密配合以惩罚犯罪，忽视犯罪嫌疑人的权利保障。这种情况必须改变。但是，能否矫枉过正，因此主张“从根本上割断两机关的配合关系”呢？答案是否定的。

　　第一，在任何国家，相互配合都是国家机关依法正常运作，行使社会管理职能的需要。“互相配合是指人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当在分工负责的基础上，相互支持，通力合作，使案件的处理能上下衔接，协调一致，共同完成查明案件事实，追究惩罚犯罪的任务。”【13】检法配合具体体现在：检察院提起公诉启动了法院的审判；法院对检察院提起的公诉，只要符合法定条件，就应当及时开庭审判；法院审理公诉案件，除特定情况外，检察院应当派员出庭支持公诉，等等。这些都是顺利完成刑事诉讼程序、追诉犯罪的基本要求。尽管其他国家的司法权力配置模式不同，但如果权力缺乏合作、程序不能衔接，检察、审判职能就无法正常行使。这是一个最基本的道理。

　　第二，相互配合也是相互制约的必要前提。许多人常常认为相互配合与相互制约是矛盾的，其实不然。汉密尔顿在《联邦党人文集》中指出：“只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除为了特定目的予以局部的混合。此种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的相互制约甚至还是必要的。”书中列举了英国宪法、美国新罕布什尔等十一个州的宪法为例，说明“立法、行政和司法部门绝不是彼此完全分立的”【14】。为了达到相互制约的目的，权力间应当是局部混合、相互牵制，只有彼此配合、协作才能完成一个完整的运行过程。这样一来，相互制约的关系也就在相互配合的制度设计中同时形成了。如果某一国家机关能够无需其他部门的配合而单独行事，相互制约也同时不复存在。没有相互配合，就没有相互制约。那种将相互配合与相互制约对立起来的观点是不正确的。

　　（三）相互制约是否必要

　　“质疑说”的典型论述之三——“如果承认检察机关在审判中对法院有某种制约，那么审判人员就会不可避免地产生对控方的倾向性，审判中立就会大打折扣”【15】。权力必须受到制约，这是绝大多数学者的共识。然而具体到检法关系中，一些文章的立场开始模糊。笔者认为，审判中心主义与检察权、审判权之间双向、平等的制约关系并不冲突。

　　第一，审判中心主义不排除合理的相互制约。“各个权力部门在主要方面保持分离”，并以某一部门为主行使某项权力，这是权力正常运作的必要前提。权力能否得到正确运用还需要一个必要保证，那就是对权力的制约。因此，法院在行使审判权时，需要对其进行牵制，不能以审判中心主义为由否定对审判权的制约。那种认为“检察院对法院的制约是赋予了检察院指挥法院的权力，背离了审判中心主义，严重破坏法院的司法独立和权威”的观点，违背了“任何权力必须受到制约”的公理，因而是不正确的。

　　第二，合理的制约应当是双向、平等的。权力应当具有相当的攻击力和足够的防御力。单向或不平等的制约只会使受制一方丧失应有的力量，导致另一方权力的专断，与权力制约的本来目的相悖。制约的双向性和平等性能够保证双方权力都权威但不绝对，刚性但不专横。尽管我国在具体制度设计上还有很多需要改革、完善之处，但只要审判机关拥有最后的实体裁决权，只要检法之间的制约是双向、平等的，这种相互制约的关系就必要而正当。

　　（四）问题的根源

　　“质疑说”的典型论述之四——“考察当前我国公检法三机关的关系，不难发现，在配合制约原则的指导下，我国公检法三机关的关系普遍出现了错位、扭曲、缺位等不良现象”【16】：“然而，根据分工负责、互相配合、互相制约原则，法官同警察、检察官一样也具有惩罚犯罪的诉讼任务，这导致法官在司法实践中常常不由自主地偏离中立的诉讼地位，表现出强烈的追诉欲望”【17】。笔者认为，上述论述揭示了问题，却找错了原因。

　　第一，法律工具主义的历史惯性才是主要原因。法律工具主义将法律仅仅看作统治者管理、镇压被统治者的工具，在我国有着久远的历史。从先秦法家的“重刑主义”到儒家的“德主刑辅”，都是这一思想的体现。新中国成立后，法律工具主义进一步和阶级斗争理论、苏联维辛斯基的法思想相结合，将法律作为对敌专政的工具。据此，镇压一切阶级敌人和刑事犯罪分子的破坏活动，是作为“刀把子”的司法机关共同的核心任务。与之相一致，司法机关之间的相互制约，在很长一段时间内被当成“束缚自己的手脚”、“削弱人民民主专政”。法律工具主义的影响在我国是如此根深蒂固，甚至连审判机关自身到现在仍将“严打”、“打击犯罪”视为天职，而将中立裁判放在了次位。正如有的学者所说，“中国的法律工具主义使法院失去独立性”【17】。

　　第二，具体制度设计的不完善是导致干涉过度、制约不力等问题的重要原因。目前，确实存在检察权在某些方面对审判权干涉过度，而另一些方面又制约不到位，检法之间相互配合、相互制约的关系没有完全理顺的问题。但是，问题的症结不在于十二字原则，而在于具体制度设计的缺陷，没有将十二字原则科学地具体化。批准逮捕权问题就是例证之一。我国仍没有建立完善的被羁押人权利救济制度，但并不能因此就无视中西方宪政体制、司法体制及法院内部设置等方面的根本不同，简单照搬西方的逮捕制度，从而主张取消检察机关的批准逮捕权，改由审判机关行使。否则，只会导致审判中立受到损害，更不利于被羁押人权利的保护。【19】

　　第三，十二字原则非但不是导致问题的根源，更是解决问题的良方。动乱结束后的1978年，叶剑英委员长在关于修改宪法的报告中指出：“充分发挥公安机关、检察机关、人民法院这些专门机关的作用，使它们互相配合又互相制约，这对于保护人民，打击敌人，是很重要的。”正是鉴于这段惨痛教训，1979年《刑事诉讼法》、1982年《宪法》才明文规定了十二字原则，目的就是为了用基本法律、根本大法的形式，防止不讲分工、不要配合与制约的情况再次发生。

　　三、检法相互制约关系的改革方向

　　当前，在审判独立日益为人们重视的背景下，检法的相互制约关系，尤其是检察权对审判权的制约，受到越来越多的诟病。下一步的司法改革方向，是取消、削弱还是加强这种制约关系，争议颇大。笔者认为，我国检察权对审判权的制约总体上是合理的，而且现阶段应当在改革、完善中继续加强。

　　（一）现行相互制约关系定位的合理性

　　前文述及，只要审判机关拥有最后的实体裁决权，只要检法之间的制约是双向、平等的，这种相互制约的关系就必要而正当。笔者认为，我国现行的检法关系定位符合上述条件，具有合理性。具体体现在（如下图）：

	法律地位	运作特征	效力
检察权	平等性	主动型	程序型
审判权		被动型	终局型

　　第一，在法律地位方面，根据宪法和人民检察院组织法、人民法院组织法的规定，检察权和审判权是并列的国家权力，具有平等性。人民代表大会制度下，检察机关和审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。检察权和审判权在国家权力架构中的平等地位，保证了任何一方都不能凌驾于对方之上，是检法相互平等制约的宪法基础。

　　第二，在运作特性方面，检察权是主动型权力，审判权是被动型权力；但在效力方面，检察权仅具有程序性，而审判权具有终局性。这就形成了检法间相辅、相克的均衡态势，并在检法的各项职能联系中都有体现。对于公诉案件：检察机关的起诉启动审判程序；没有起诉，审判机关不得擅自发动审判程序；但检察机关起诉仅具有启动审判程序的效力，定罪量刑最终取决于审判机关的裁判。对于刑事抗诉案件：检察机关可以依法对一审判决、裁定提出抗诉，启动相关程序，但抗诉的结果认定最终取决于审判机关。对于职务犯罪侦查：检察机关可以对审判机关工作人员的涉嫌犯罪行为立案侦查，但定罪量刑仍取决于审判机关的裁判。对于纠正违法：检察机关可以依法对审判机关的违法行为提出纠正意见；检察机关应当启动相关审查程序；但是否采纳由审判机关自己决定。【20】

　　可见，我国检法相互制约的关系定位，总体上是双向、平等的，具备合理性。仅仅由于“监督”汉语涵义宽泛、中西体制差异和我国具体制度上的某些缺陷，就认为检察机关对审判机关的制约是上位的、单向的，缺乏充分的事实依据。

　　（二）现阶段应当强化检法的相互制约

　　西方国家在经历了过于保护犯罪嫌疑人的权利，过于注重程序正义，讲求权力的相互制约之后，开始反思。20世纪70年代启动的英国刑事司法改革，理念非常明确，主要是“纠偏”，即矫正原有人权观的极端性，并集中全力强化打击犯罪力度，以实现“最大程度的公正”【21】。其司法改革白皮书《所有人的正义》（Justice For All）宣称，“刑事司法制度存在的目的在于打击和减少犯罪，代表被害人、被告人和社会实现公平有效的公正”：“刑事司法制度的复杂性让民众常常觉得它的迟缓、无效率以及难以理解和接近。警察、检察机关和法院彼此独立有牢固的法治理由，但独立的同时又必须密切合作”；“保障被害人和证人处于制度的中心位置，我们正在确保所有的刑事司法制度机构朝着主要的共同目标一起工作”【22】。英国开始向更加注重权力间的相互衔接、配合，重视维护实体正义和被害人权利的方向转变。我们可以从中受到启发，少走弯路。

　　国家治理需要相互配合，人权保障需要相互制约，因此笔者不赞成只要配合或只要制约的两种极端，但也认为，要根据不同文化背景和历史时期，有所侧重。我国与英国情况相反，刑事司法传统受到国家职权主义和法律工具主义的深刻影响，无论是在执法理念还是在制度设计上，向来过于重配合、轻制约。这些都是国人的切身感受，无需赘言。因此，现阶段的司法改革的大方向，应当是坚定地强化检法相互制约的权力配置；在具体制度设计上，则应当按照平等、双向制约的要求，更加尊重审判机关的实体裁判权，转而强化对审判人员严重违反法定程序、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等问题的监督。

　　注释：

　　【1】参见韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第119页……

　　【2】李建宾：“回忆刘少奇同志对检察工作的关怀”，载《法学研究》1980年第3期。

　　【3】笔者先后以“公检法”、“相互关系”和“相互配合、相互制约”等为关键词，在中国学术期刊网上进行了检索。获得的发表于这个阶段的8篇论文均对十二字原则持“肯定说”。尽管这是不完全统计，但也能说明问题。

　　【4】以同样的检索方法，所获16篇论文中，“质疑说”有10篇，“肯定说”仅有2篇，另有4篇从其他方面讨论检法关系，未直接评论该原则。还有许多质疑检察制度定位的文章在论及该原则时也是持批判观点。

　　【5】参见童之伟：“‘议行合一’说不宜继续沿用”，载《法学研究》2000年第6期。

　　【6】参见靳学仁：“公检法机关之间互相配合：一个沉重而陈旧的刑事诉讼法原则”，载《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2002年第1期；王超：“分工负责、互相配合、互相制约原则之反思”，载《法商研究》2005年第2期；聂洪勇：“分工负责、互相配合、互相制约原则的检讨与重构”，载《法律适用》2007年第1期。

　　【7】参见谢佑平、万毅：“分工负责、互相配合、互相制约原则另论”，载《法学论坛》2002年第4期。

　　【8】王超：“分工负责、互相配合、互相制约原则之反思”，载《法商研究》2005年第2期。

　　【9】陈卫东、陆而启：“检察官的角色——从组织法和诉讼法角度分析”，载《法学论坛》2005年第4期。

　　【10】【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，孙立坚、孙丕强、樊瑞庆译，陕西人民出版社2001年版，第6页。

　　【11】陈玉忠：“关于我国刑事诉讼中检法关系的几个问题”，载《河北法学》2005年第7期。

　　【12】谢佑平、万毅：“分工负责、互相配合、互相制约原则另论”，载《法学论坛》2002年第4期……

　　【13】陈光中、徐静村：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第102-104页。

　　【14】【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第247-251、337页。

　　【15】徐阳：“公检法三机关分工、制约、配合原则评析”，载《河北法学》2002年第2期……

　　【16】谢佑平、万毅：“分工负责、互相配合、互相制约原则另论”，载《法学论坛》2002年第4期。

　　【17】王超：“分工负责、互相配合、互相制约原则之反思”，载《法商研究》2005年第2期……

　　【18】周永坤：“法律工具主义及其对司法的影响”，载《学习论坛》2006年第7期……

　　【19】具体论述参见张智辉：“也谈批捕权的法理——'批捕权的法理与法理化的批捕权'一文质疑”，载《法学》2000年第5期；张雪妲：“关于检察机关审查批捕权的争议及思考”，载《人民检察》2001年第4期；张建伟、赵琳琳：“检察机关批捕权的完善”，载《人民检察》2004年第7期；姚石京、余文权：“创建有中国特色的令状制度”，载《检察日报》2006年2月13日。

　　【20】如《刑事诉讼法》第222条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后20日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后1个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”

　　【21】李晓明：“英国21世纪的刑事司法改革——兼论对我国的借鉴与启示”，载《中国法学》2005年第4期。

　　【22】最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第16、19、30页。

　　广东省珠海市人民检察院·万绍文 吕晶