未经初始登记的土地 应平衡历史记载与利用现状来确权

【关键字】行政确认 行政诉讼

【案情简介】

原告：利津县利津镇西坡庄村村民委员会。（简称“西坡庄村委”）

被告：利津县人民政府。

第三人：利津县明集乡东堤一村村民委员会。（简称“东堤一村委”）

利津县人民政府于2004年1月16日作出利政土决字（2004）第1号《关于利津镇西坡村与明集乡东堤一村土地权属争议的处理决定》（简称《处理决定》）。确认位于马新河（当地群众称之为大赵河）以东、利津镇开发方总排灌沟以北的土地，归明集乡东堤一村所有。原告利津县利津镇西坡庄村村民委员会不服此确认，提起诉讼。

原告西坡庄村委诉称，原告与第三人所争议地块位于利津县马新河以东，利津镇开发区总排灌沟以北，其面积为181.4亩（国有土地63亩，集体土地118.4亩）。该争议地块自有史以来归原告所有。1987年通过土地详查再次确权归原告所有。1985年第三人村民大兰通过原告原书记准许在该争议地块种了几亩地，之后第三人村民陆续到该地块进行强种，进而强行占有，此后每年多次发生你种我抢的纠葛。原告于2001年春组织村民到被告处上访，被告未给原告答复，原告于2003年到市政府上访，被告于2004年1月16日作出利政土决字（2004）第1号确定该争议地块归第三人所有的决定，被告作出的处理决定侵害原告合法权益，原告依法提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的错误处理决定，确认该争议地块归原告所有。

被告利津县人民政府答辩称，一、被告作出的处理决定事实清楚，证据确实充分。二、从历史和现实看，该争议地块一直由第三人耕种，并且长达20余年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的规定，也应确权给第三人所有。

第三人东堤一村委答辩称，本案争议土地自20世纪60年代以来一直由第三人的村民耕种，权属归第三人所在村。1987年土地详查时一份材料中出现了“西坡”字样，但这种材料不是确权文件，也不能据此认定争议地归原告所有。这份材料与客观事实和其他的证据材料明显矛盾和不一致，被告对该材料的错误也作出了合理的解释。第三人村民在1985年前后至今在该土地正常的耕种，原告的村民并没有在争议土地上耕种过。被告作出的《处理决定》经过大量调查，程序合法，认定事实准确，适用法律正确，应予维持。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。

【裁判要点】

法院经审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对本案原告和第三人因土地所有权产生的纠纷进行处理，属于被告的职权范围。1987年进行土地详查制作的利津镇和明集乡土地详查图，将涉案土地同时划给了原告与第三人所在乡镇，故该二份详查图无法作为处理本案权属争议的依据，被告在对本案争议进行处理时，未将该详查图作为确权依据的理由正确，本院予以支持。因涉案土地未进行土地初始登记，被告在处理该土地权属纠纷时依据了有关历史资料记载及土地的利用现状，并据此对涉案集体土地的权属作出判断，故被告做出的《处理决定》并无不当。原告主张原告村民长期使用涉案土地，涉案土地应归原告所有，因庭审中未能提交有效证据或证据的证明效力低于被告、第三人提交的相关证据的证明力，故对原告的主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

一、驳回原告利津县利津镇西坡庄村村民委员会的诉讼请求。

二、案件受理费100元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

【争议焦点】

本案的争议焦点在于，被告是否侵害了原告的合法权益，即被告做出的《关于利津镇西坡村与明集乡东堤一村土地权属争议的处理决定》行为是否正确合法。

【法理评析】

行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。

本案被告利津县人民政府，对争议土地的确权行为，即《处理决定》是具体的行政行为，而要解决本案的主要争议，关键是看该具体行政行为的做出是否合法。笔者认为，合法的行政行为应满足以下三个条件。首先，做出行政行为的主体享有该行为的权力。其次，该具体行政行为有事实的依据。再次，有正当的程序。最后，适用法律法规正确。

本案中，被告为县级人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，其有权对单位之间的土地所有权和使用权的争议，作出裁决。因而作出《处理决定》的主体合法。

此外，从被告与第三人提供的证据来看，原告作出的《处理决定》经过了大量的调查，且程序合法。因而为合法的具体行政行为。并没有侵害原告的合法权益。

【法律风险提示及防范】

法律界网站提示：对于未进行初始登记的争议土地，行政机关在确权时应平衡有关历史资料记载情况及土地的利用现状来断定。土地争议的行政确权是行政机关依当事人申请而做出的具体行政行为，如果行政相对人或相关人，认为确权决定有损自己的利益，可以依法提起行政诉讼。

【法条链接】

《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第二十一条

农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

《中华人民共和国土地管理法》

第十六条

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第五十六条

有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

 (一)起诉被告不作为理由不能成立的；

 (二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

 (三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

 (四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

 闫实