行政诉讼不适用调解的探析

    我国《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。《行政诉讼法》第六十七条第三款同时规定：“赔偿诉讼可以适用调解”。也就是说，除了行政赔偿案件之外，人民法院不得对其它行政诉讼案件以调解的方式结案。行政诉讼法制定时，之所以规定不适用调解，一是担心行政机关利用调解压制原告，损害原告的利益；二是担心行政机关拿行政权力作交易，损害社会公共利益。我国之所以在行政诉讼中排除调解，是因为在行政诉讼案件中被告是依法行使国家行政职权的行政机关，其作出的具体行政行为是法律赋予的权利，是代表国家行使职权，因此，做为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。人民法院审理行政案件的任务是以事实为根据，依法律为准绳，对行政机关的具体行政行为进行审查，判定具体行政行为是否合法适当，并做出判决。

    二  我国行政诉讼适用调解的必要性

    调解是我国的一项优良司法传统，被誉为“东方经验”，调解是指在法官主持下，当事人双方通过法律达成协议，从而终结诉讼所进行的活动和结案方式。实行调解制度，有利于减轻当事人之间的矛盾，提高办案效率。

    在审判实践中，允许调解未必就会损害原告的利益或者社会的公共利益。事实上，大量的行政诉讼案件是原、被告在法院的默许下，甚至是动员、劝说的情况下通过协商解决的，通过协商，有的是被告改变、撤销被诉的具体行政行为，有的是被告作出符合原告要求的具体行政行为，有的是诉讼外被告给予原告某些好处，原告认为达到了自己的目的，即向法院申请撤诉，法院准予撤诉，诉讼至此完结，这实际上是法院未出具调解书的调解，不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。从解决行政纠纷的角度出发，应当取消不适用调解的规定，准许当事人调解，然后由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，认为不违反当事人自愿和法律的强制性规定，不损害他人利益和社会公共利益，即确认协议的法律效力，否则，法院对协议的效力不予确认。现实中我们看到的是，法院对撤诉申请几乎一律“绿灯放行”，面对原告方的撤诉申请，极少有准许的。调解结果的现实需求，不是一个法条所能够禁锢得住的。因此，在我国行政诉讼法中引入调解制度具有现实必要性。

    三  我国行政诉讼适用调解的可行性

    我国《行政诉讼法》第七条明确规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”。这是我国《行政诉讼法》规定的一项基本原则，贯穿于行政诉讼活动的各个方面和整个过程中，在行政诉讼过程中，双方当事人的法律地位平等，为当事人自愿协商奠定了基础。在行政法律关系中，一方是行政主体，它代表国家行使行政权力，是行使行政管理权的管理者，拥有单方作出具体行政行为的权利；另一方面是作为行政管理相对人的公民、法人和其它组织，他们是被管理者，负有服从国家行政管理的义务，双方是管理与被管理，支配与被支配的关系，法律地位是不平等的。但是，行政主体和相对人进入行政诉讼后，成为行政诉讼法律关系主体，原来的相对人变成原告，行政主体成为被告，双方成为行政诉讼案件的当事人，享有同样的诉讼权利并承担同样的诉讼义务，而在诉讼过程中，当事人享有处分的权利，这一点是行政诉讼可以适用调解的前提。

    从现行的法律法规来看，行政主体被赋予了极大的自由裁量权。例如《地震法》中规定不按规定接受地震安全性评估的可以处以5万元以上10万元以下的罚款；《食品卫生法》中处罚条款规定可以处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处1000元以上5万元以下的罚款。凡此种种，不胜枚举。而且在大量的现行法律法规中充斥着“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等含义模糊极具弹性的用语。尽管行政机关及其工作人员所适用的自由裁量权是国家所赋予的，但在现实生活中往往被有权力的人所滥用，行政执法中滥用职权、处罚失当，拖延履行法定职责等现象比比皆是。如果在行政诉讼过程中能够引入调解机制，则可由人民法院利用司法审查介入其中，从而对行政权力的行使进行更好的完善。并且，调解的适用也不违背合法性审查的原则，人民法院对行政诉讼的原、被告就被诉的行政行为所涉及的权利义务协商达成的协议内容进行审查，并决定是否在法律上予以确认，实质上也是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查。

    四  行政诉讼调解制度的适用范围

    1、行政赔偿诉讼可以调解。行政赔偿诉讼是主要法律问题已解决，行政侵权行为的违法性也已确认的情况下进行的，行政机关对具体赔偿数额问题可以与原告协商，如果原告同意，则法律允许双方以调解的方式解决其赔偿纠纷。

    2、附带民事诉讼可以调解。行政诉讼附带民事诉讼，是行政诉讼的一种特殊形式，其中附带的民事诉讼与普通的民事诉讼无异，当然可以调解。

    3、可以适用调解的行政诉讼案件。

    ①不服行政主体作出的行政裁决即提起的行政诉讼案件。例如：不服行政机关强制拆迁补偿或拆迁安置决定；不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定。

    ②行政合同诉讼可以适用调解。例如：认为行政机关不履行行政合同义务，行政机关单方变更或解除行政合同。

    ③如果行政机关所作出的具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围内进行调解，特别是对拘留、罚款、劳动教养等具有不同幅度的处罚。张震