现代司法理念背景下的审判委员会制度的完善

论文提要：司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念，而现代司法理念是以现代司法所要求的中立、公正、独立、民主、效率、公开等意识形态和精神指导来支配人们在司法过程中的思维和行动。这些理念支配着人们建立制度、运用制度、改造制度的一切行动。而就审判委员会制度是否符合现代司法理念产生了存废之争，笔者从该制度的弊端中探究其原因，认为应对在如何完善审判委员会制度职责定位、运作机制、人员构成等提出了见解。使审判委员会制度更符合司法公正与效率的司法理念。

    一、现代司法理念的界定

    司法活动属于高层次的精神活动，而有无现代司法理念被称为法律职业人士的“职业灵魂”。因此首先要对现代司法理念给以科学界定，什么是现代司法理念？应当说现代司法理念要分两个层次来理解，一个是什么是司法理念；一个是什么才是现代的司法理念。司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念，由于司法自身所特有的规律，如裁判权的中立性、公开性、专业性。人类在研究、认识、运用、遵循这些客观规律的过程中，逐步形成了系统的司法理论。而将司法理论中的精髓与司法实践结合起来，形成了一些概括、简练、根本、基础的司法精神和司法观念，这就是司法界乃至全社会应当树立的“司法理念”。 司法理念是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导。而 现代司法理念是现代法治原则的结晶，是法律文化的积累，是司法客观规律的集中反映，是以现代司法所要求的中立、公正、独立、民主、效率、公开等意识形态和精神指导来支配人们在司法过程中的思维和行动。它虽然不包括具体的法律制度，不同于普通的司法理论，但这些理念支配着人们建立制度、运用制度、改造制度的一切行动。 

    从现代司法理念的含义来看，每一项司法制度设计和司法实际运作都在一定程度上都要体现出现代性的司法理论基础和主导的价值观，那作为整个司法运作的审判制度理所当然应当充分体现出中立、公正、独立、民主、效率的现代司法理念来。而其中司法“公正与效率” 构成了全部司法价值的核心和基础。因为司法是人们寻求社会正义的最终途径，是保护公民权利、制裁违法行为的重要手段。司法公正，是人类自有司法活动以来不懈追求的永恒主题，是古往今来各国人民渴望实现的共同目标。司法的核心是公正。没有公正，司法就失去了赖以存在之基，失去了安身立命之本。讲究效率是现代司法的另一个重要特征。当代社会一日千里的发展进程，容不得诉讼活动旷日持久；案件数量大幅度上升的严峻形势，不允许司法机关安之若素；人民群众维护自身利益的强烈渴望，要求司法活动决不能效率低下。[1]

    正如肖扬院长提出，公正与效率是二十一世纪人民法院工作的主题。 因此人民法院要始终不渝地坚持司法公正的要求，在部署工作、确定思路、制定方针和进行各项审判工作中，遵循司法活动的正当程序，尊重司法活动的基本规律，坚持以事实为根据、以法律为准绳，通过公正、权威和有公信力的司法裁判，解决不断产生的社会矛盾和纠纷，推动社会的文明进步和经济的健康发展。  人民法院还要始终不渝地坚持司法效率的要求，在部署工作、制定方针和进行各项审判工作中，努力体现面向现代化、面向世界、面向未来的紧迫要求，严格遵守各项法律规定，降低诉讼成本，缩短诉讼周期，确保在法定的审限内做出公正的裁判，并努力做到案结事了，彻底摒弃“终审不终”的现象。 公正与效率作为一个完整的整体，为如何建设有中国特色的社会主义的司法制度这个重大问题提供了方向，为我们研究新情况、解决新问题提供了新的思路，是法院建立制度、运用制度、改造制度的指南，是衡量我们司法改革成败的标准。

    二、审判委员会存废之争

    近年来，随着我国司法体制改革的进行，关于审判委员会的存废之争已经愈演愈烈。从法院方面的实践看，尽管多数因循的是过去的做法，但也出现了截然不同的抉择：有多年搁置不用的（在形式上还不是突破法律界限的“取消”），如浙江省台州市路桥区法院；也有予以强化的，如浙江省杭州市西湖区法院。而从报道的调查情况看，这些有改革举动的法院，都具有“与时俱进”、因势利导的精神风貌，并因此而获得“人民满意”的荣誉称号。[2]从理论研究方面看，也出现了明显的观点分野：有的主张取消，甚至对审判委员会“讨论和决定待决案件”的制度实践痛加陈斥；有的则主张维护，以至于高扬起“本土特色”、“民族精神”的旗帜。关于审判委员会改革的讨论或争论，基本上关注的是审判委员会“讨论和决定待决案件”的方面，实务界与理论界以肯定和维护审判委员会制度的理由主要有以下一些：（１）这是一种法定要求，是民主集中制原则的体现；（２）在司法不独立的情况下，有助于在案件处理上消除或减轻法官个人遭受的各种“外来压力”；（３）在法官素质普遍较低的情况下，审判委员会“把关”有利于提高审判质量；（４）随着法官和合议庭在案件处理上权力的增大，越发需要通过审判委员会研究审批案件来强化对裁判者的监督。与肯定的立场针锋相对，来自否定方面的立场则认为：（１）审判委员会研究审批案件，反映的是法院行政化的色彩，是办案行政官级化的司法理念，无法体现出法官真正意义上的独立。不符合司法独立和公正的理念，不利于案件当事人诉权的保护，更不符合司法改革的发展方向；（２）审判委员会研究审批案件，实际上是审判委员会不愿放权，或者是法官意图推卸责任，（３）审判委员会所谓的“把关”，与案件处理的质量没有太大关系，甚至还不利于提高办案质量，因为审判委员会并不一定是高素质法官的集合；（４）审判委员会研究审批案件，不利于强化办案法官和合议庭的责任，审判委员会的“集体负责”等于“无人负责”。

    从以上审判委员会制度的争论可以看出，当前审判委员会存在的问题是明显的：职能作用单一化，审判委员会几乎成为了个案讨论会；运作机制不科学，一些法院在会议的召开上十分随意，对采用何种议事规则、如何承担决议责任等缺乏必要和明确的规定；个别法官在汇报案件时内容上有所侧重或弱化，对此也缺少有效的制约机制；评议制度欠公正，讨论决定个案时有违回避、直接言词等诉讼基本原则。

    纵观审判委员会制度的以上弊端，该制度的运作也必然影响到司法的公正与效率。因为一些法院的审判委员会讨论的个案越来越多，案件等候讨论的时间越来越长，案件运转的节奏越来越慢；审判委员会委员终身制又导致个别委员审判水平和工作能力停滞不前，对案件的讨论难以抓到点子上，感性化的发言多而逻辑严密的分析论证少，个别案件甚至议而不决；此外，这种弊端已经影响到司法改革的深入进行，大量个案提交到审判委员会，审判委员会作出的决定合议庭又必须执行，这就使审判长制度的完善和深化受到很大限制；由于缺乏亲力性，仅凭审理报告和承办法官的汇报就在很短的时间内决定案件结果，也使庭审有流于形式之嫌，影响到审判方式改革的深入进行。[3] 需要指出是，迄今为止人们关于审判委员会改革的讨论或争论，基本上关注的是审判委员会“讨论和决定待决案件”的方面，尽管这是非常重要的方面，但它毕竟有限，并不是审判委员会的整个职能。我国法院组织法第十一条规定：“ 各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从这条规定看，在法院内部设立审判委员会这样的机构，是为了体现对所有国家机关一体适用的民主集中制的组织原则，它的职能是讨论所有“有关审判工作的问题”，而不仅仅是“重大的或者疑难的案件”。审判委员会的功能除了公正处理个案外，还有司法指导功能和个别司法事项直接裁处功能。在实践中，许多法院审判委员会的议题通常在个案处理外，还有其他两类议题，一类是总结带有普通意义的审判经验，分析处理带有普遍性的问题，制定有关审判工作的改革方案、办法和意见；另一类是讨论决定有关审判工作的其他重大事项，如院长回避，对下级法院请示的答复和需报上级法院的有关适用法律、政策问题的请示，本院助理审判员代行审判员职务的行为等。在这两类议题中，前一类就是审判委员会为了统一本辖区司法标准和提高审判水平，履行的司法指导功能；后一类则是履行法律直接赋予的裁决处理功能，这两种功能的履行均是目前法院内其他职能部门所不能替代的，并且近年来法院审判委员会越来越加强了这两种职能的发挥，特别是中级以上的法院，如最高人民法院的审判委员会，通过制定司法解释来指导下级法院的审判工作，收到很好的社会效果。

    关于审判委员会“讨论和决定待决案件”的议论，只是一种题域有限的议论，它会影响却无法决定对审判委员会设置的整体合理性评价。与这种有限的讨论形成对比，许多研究者意欲直接回答的问题，却是“审判委员会的存废问题”。这里显然有一种论题与论点、论据之间的不相对称。因而我们并没有在审判委员会的改革上面临“生存还是死亡”的问题，退一步讲，即使审判委员会不再承担“讨论和决定待决案件”的职能，也不意味着在法院内部取消审判委员会的设置，甚至也不意味着审判委员会职能或作用的弱化。相反，无论从学理还是实践上看，正确的职能定位，恰恰是强化组织作用的一个基本条件。如果审判委员会不该承担“讨论和决定待决案件”的职能，那么，取消这一职能，意味着审判委员会其他职能的相对突出和强化。当然，组织职能的强化，还与组织行使职能的方式密切相关。试想，如果我们摒弃了审判委员会，必然会另行一种制度。因此我们不应当废弃审判委员会制度，而应当竭力来完善审判委员会制度。问题是我们应使审判委员会在制度“与时俱进”，淡化行政指挥色彩，更多地体现司法活动和法官职业的特性，体现职业自治、自主管理的精神。是其更符合现代司法理念。

    三、审判委员会制度弊端的原因分析

    从以上审判委员会存废问题的争议中可以看出，审判委员会是否应当具有“讨论和决定待决案件”的职能？这是当前审判委员会改革的焦点所在。尤其针对时下在基层法院，审判委员会制度的功能主要在于判案，即泛化“讨论和决定待决案件”的功能和范围，比如，一个基层法院讨论的案件80%来自于适用简易程序审理的[4]。探究其原因大致有两种说法，一是“争权说”，审判委员会为了保证案件质量，而大量把持和控制案件的最后决策权；二是“弃权说”，法官为了避免承担责任或损坏自己的利益，一旦遇到有点疑问或新型的案件，甚至将一些法律上并非疑难的案件也提交审判委员会审理。而事实上法官主动将案件提交审判委员会讨论，即所谓“弃权说”更占主流。尤其近年来实行错案追究制度的鼓噪下，由于各级法院对错案的判断标准不统一，且有层层加重的倾向下，从而给法官造成相当的压力，使得改革以来上审判委员会讨论的案件本来以逐渐减少的趋势发生了某种程度的逆转[5]。使得审判委员会在某种程度上成了中国式的“法官保护制度”；使得审判委员会将大量时间投放到讨论案件上，无法集中精力研究、终结审判经验。尽管设立审判委员会制度的初衷主要是“总结审判经验、也研究重大疑难案件”[6]。究其深层原因，在我国人们还是习惯将法院视为一个解决纠纷的渠道或部门。对“实质正义”甚或是“严格责任”的高度期盼，强调案件的“圆满解决”（有人说法院是一个行政综合治理部门）[7]，使得法官无法仅仅适用规则，而行使所谓的“独立审判权”。从这意义上来说更不符合主张取消审判委员会的论点---审判委员会不利与司法、特别是法官的独立审判，因此不利于司法公正履行社会赋予其的职能[8]。因此这也是当前倡导现代独立司法理念下，需要审视的问题。

    基于以上原因，我认为审判委员会制度的完善要立足与现实，围绕公正与效率这一中心理念，正确定位审判委员会的职责、合理安排审判委员会委员结构，规范审判委员会运作程序，确保合议庭独立审判前提下行使好监督权，实现公正与效率的统一。 

    四、审判委员会制度的完善

    （一） 审判委员会职责定位

    最高人民法院《人民法院五年改革纲要》指出：“审判委员会要在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”这一明确了审判委员会的改革的方向与目标，根据这一精神，结合当前审判实际，主要职能定位为：研究审判工作形势、决定审判中带有全局性的工作，总结审判工作经验以及讨论专业委员会未能形成决议的少数案件的法律适用问题。改革后，审判委员会一般不直接讨论个案，严格限制个案的讨论数量，实现审判委员会工作重心向“总结审判经验”复归。逐步实现从个案拍板向权威指导、从直接过问向宏观管理、从具体把关向组织监督的职责转变。审判委员会应把其讨论案件的范围真正限制在个别重大、疑难案件的法律适用上，加强对审判工作的监督、指导和管理。强化其对审判工作的宏观管理作用， 将审判委员会定位于审判工作的最高管理机构。 

    1、严格界定重大、疑难案件的范围，明确重大、疑难案件的具体标准，减少审判委员会讨论案件的数量；从以上审判委员会存废问题的争议中可以看出，审判委员会是否应当具有“讨论和决定待决案件”的职能？是当前审判委员会改革的焦点所在。而就目前我国法院组织法第十一条规定：“ 各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。” 看来“讨论和决定待决案件”作为其一项法定职责是肯定的，问题是怎样公正有效地讨论和决定案件，首先要对重大、疑难案件作出严格的限定。重大案件应包括：本级别管辖的在本地有重大影响的案件；上级法院指定下级法院审判的案件；上级法院指令下级法院再审的案件；依照审判监督程序立案再审的案件；发还重审的案件；人民检察院提起抗诉的案件。疑难案件应包括：①法律没有规定或规定不明确的案件；②新类型案件；其次要严格限制启动审判委员会讨论个案条件，只有同时符合“疑难、复杂、重大”、“合议庭认为难以作出决定”、“合议庭提请”、“院长同意提交”四个条件的案件，才能上审判委员会；

    2、要规范审判委员会总结审判经验的主要内容。审判委员会总结审判经验的主要内容应包括：总结审判方式改革和审判管理的经验；总结有指导意义的新类型案件的审判经验；分析、讨论、评定错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其它法院的先进经验，并结合本院实际情况提出审判工作的改进措施和意见等；

    （二）完善审判委员会工作机制

    1、设立审判委员会办事机构，负责审判委员会的召集和联系；拟定会议议程，准备会议所需相关资料，制作会议纪要，起草会议决定；受院长的委托对会议决议的执行情况进行监督检查，对审判委员会的工作进行总结，对审判工作的全局性、根本性问题进行调研和总结等等。另外在审判委员会内设刑事、民事和行政审判组，讨论决定相关案件，以适应当前的审判专业性越来越强的局面。其合理性在于：首先，刑、民、行审判组是审判委员会内设机构，由审判委员会授权而讨论决定相关案件，与法不悖；其次，审判组由专业人员组成，能够保证审判质量；最后，审判组人员少，因此可随时开会，不使上会案件积压，有利于提高审判效率。各审判组对审判委员会负责。其只负责讨论决定相关专业案件的法律适用问题。

    2、建立审判委员会议案的预审制度。为了防止从部门利益的角度随意和轻易起动审判委员会程序，建立审判委员会预审机构来对案件进行预审限制。设立预审制度的目的是提高汇报材料的质量和规范性、主要是严格案件提请讨论程序，逐步缩小审判委员会案件讨论范围。真正把合议庭这一法院主要审判组织推向了前台，把大量案件交合议庭判决， 使合议庭的责权 利高度统一。可以规定，凡合议庭认为需要提请讨论的，须填写《提请审判委员会（专业讨论小组）讨论事项审批表》，经业务庭庭长、分管院长同意后报院长，由院长决定是否提交讨论。 并应作细化规定，包括对如何提前通知审判委员会委员、如何提交完整的资料、提交资料的份数、资料如何提前分送各委员手中等细节的规定。特别值得强调的是，提交审判委员会成员的资料应从原来只提交审理报告，变化为不仅应当提交详细的审理报告，还应当提交庭审笔录、合议笔录，让审判委员会成员充分地亲历案件审理的各过程。同时还应严格会议召开时间。固定召开会议的时间，由院长视提请讨论的议题决定召开审判委员会或专业讨论小组。作好会前准备，明确审判委员会讨论内容；这样不仅可以有效地减少审判委员会案件讨论的数量，还可以使审判委员会成员提前对案件有效了解。

    3、建立合议庭全体成员参与汇报制度，赋予合议庭法官审判委员会表决权。建立合议庭全体成员参与汇报，尤其让不同见解、意见有明显分歧、持不同观点的法官充分陈述观点及理由，防止案件承办人误导审判委员会。另外司法活动是以证据判断为特征，以直接性和亲历性为基础；强调法官要亲身经历诉讼程序，直接审查案件事实，从而准确把握案件事实。如果审案法官只能是承办人，完全听命于审判委员会的指令，没有权利参与审判委员会就案件结果的表决，就显然有悖于审判工作的内在规律。因此赋予合议庭法官在审判委员会裁判案件时的表决权。使合议庭法官成为审判委员会的代表聆讯听审于法庭。这样审判委员会就能在一定程度上摆脱审和判脱节，审者不判、判者不审的流弊。既可以充分发挥合议庭作用，强化其职责，又能发挥审判委员会“大合议庭”的功能。

    4、改革审判委员会讨论案件方式，严格执行民主集中制原则。审判委员会委员不论职务高低，权利一律平等，均可充分发表意见。审判委员会的决议，必须经过表决并获得全体委员一半以上的同意方可生效。制定审判委员审判委员会个案研究规程，设立科学的发言顺序以及制定规范参加审判委员会会议的人员的发言内容来促使审判委员会成为一个更为专业化、更为民主化的审判组织。

    5、实行公开听证制度，充分发挥审判委员会监督作用。对于改判、发回重审的案件，审判委员会按法定程序，逐案听取案件承办人的汇报，重点研究上级法院改判或发回重审的事实和理由，针对案件的具体情况进行讲评，分析原因，提出纠正方法及改进措施，以及今后在审判中应注意的问题。对听证过程中发现的案件实体处理和法律适用方面具有代表性的问题，审判委员会进行总结归纳，形成指导性意见，通报到各业务部门，以推动审判工作的全面发展。 经审判委员会决定的案件应当在裁判文书上表明其决议及理由，增强审判透明度。

    6、实行公开原则，执行回避制度。一是应实行审判委员会公示制度，将各委员的身份状况向社会公布。二是应实行会前告知制度，案件决定提交审判委员会讨论的，由案件承办人在会议前告知当事人，便于当事人行使申请回避权。审判委员会委员如发现所讨论的案件与自己有利害关系，应主动申请回避。提交审判委员会讨论的案件，合议庭应提前告知当事人审判委员会人员名单，当事人有权申请回避。

    7、建立委员旁听、庭审制度，建立委员办案制度。审判委员会委员要定期参加旁听，尤其是疑难和复杂的案件实行“先听后议”制度。以便委员全面了解案情和讨论案件时能够充分发言，审判委员会委员还要亲自主办一些重大、疑难案件。这既符合现代司法理念的要求，又有利于及时发现和纠正审判工作中的问题，指导法官办案，提高法官业务素质和审判质量。

    （三）是改革审判委员会用人机制，严格任职条件。严格审判委员会资格，要彻底改变审判委员会委员从担任行政领导职务中选任的局面，突破了职务、级别界限，强调委员的专业化和精英化，逐步进行公开选拔制，严格审判委员会的任职资格尽可能避免非审判人员成为审判委员会委员。要从"德"、"能"、"勤"、"绩"四个方面进行考核，要不断把有优良品行、丰富的法学知识和审判经验的的年轻的审判人员充实到审判委员会，提高了审判委员会委员的整体素质。 

    （四）建立委员深入审判一线调研制度，以利于委员掌握第一手审判资料，探索审判规律。指导审判人员按照客观规律办事，使审判工作科学、合理、规范；加强对审判工作中前瞻性、预测性问题的调研，特别是要对某一个时期内审判工作中暴露出来的苗头性、倾向性问题及时开展调研，查找、分析原因，及时提出解决的办法；研究审判工作中的阶段性目标、任务和发展方向，研究对审判工作监督指导的方式、方法和层次。加强法律适用问题的研究、审判经验的总结及对审判工作的指导。 

    （五）是加强对审判委员会委员的培训，建立审判委员会学习制度，以重在素质提高为宗旨，不断提高他们的整体素质；在自身业务能力培养上狠下功夫，带头走法官职业化、精英化之路。

    五、 结语

    在我国目前的实体法和程序法还不完备，执法环境不尽人意，部分法官业务水平不高的情况下，审判委员会在实行集体领导，抵御来自法院内外的干扰，解决疑难案件，研究、指导审判工作等方面发挥着重要作用。但改革审判委员会，完善其制度构建，却的确是大势所趋，刻不容缓。在完善审判委员会制度应该有系统成熟的理念作为基础，使其更符合公正与效率的要求。正如朱苏力所言：历史告诉我们不可能有什么只有优点、没有弊端的完美制度。如果一旦看到了一个制度有弊端，就予以废除，恐怕世界上过去、现在乃至将来可建立的任何制度都没有理由存在。追求完美的心态是必要的；但是，之所以有这种心态又恰恰是因为每一个现实的制度都是不完美的。完美就意味着没有改变 的余地，意味着历史的终结、意味着制度将固化而不是不断的发展变化的，意味着制度与其运作之具体环境无关，因此不是具体的，而是普适的。[9]

    [1]参见肖扬在“公正与效率世纪主题论坛”的致辞，2001年12月11 日。

    [2] 参见刘岚、黄献安著：《审判委员会怎么四年没批案？》，发表于人民法院报，２００２年９月１２日

    [3] 参见陈灿平著：《公正与效率下的审判委员会制度》，发表于人民法院报，2001年11月10日。

    [4] 参见赵景文著：《审判委员会讨论什么案件》，发表于人民法院报，2004年5 月13日。

    [5] 参见朱苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第126页

    [6] 参见董比武“认真贯彻执行法院组织法和检察院 组织法”，在“军事检察院检察长、军事法院院长会议”上的讲话

    [7] 参见朱苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第135页

    [8] 参见朱苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第90页

    [9] 参见朱苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第92页

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