各国（地区）金融控股公司立法特点浅析

　　内容摘要：为规范和促进金融控股公司的运营与发展，许多国家（地区）都颁布了金融控股公司法，这些立法往往具有产生的背景及原因相同或相似、大多采取整体修法的立法模式、立法的监管法性质明显等特点。这些金融控股公司立法的先进经验无疑值得我国借鉴。

　　关键词：金融控股公司，金融控股公司法，整体修法，立法特点

　　从世界金融业的发展历程来看，大体可以分为两类国家，一类是以德国为代表的始终坚持全能银行模式的国家，另一类是以美国、日本为代表的经历过混业经营和分业经营两种极端模式，目前又在从分业经营向金融控股公司模式发展的国家。在这两类国家里，从分业经营向金融控股公司模式发展的国家正日益在世界金融领域占据主流地位。按照巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会1999年2月联合发布的《多元化金融集团监管的最终文件》的定义，金融控股公司（Financial Holding Company）是指“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团公司。”为了推动和促进金融控股公司的建立与发展，许多国家（地区）颁布金融控股公司法，例如日本1997年的《金融控股公司整备法》、美国1999年的《金融服务现代化法》[①]以及我国台湾地区2001年的《金融控股公司法》等。这些法律的颁布施行无疑将有助于规范金融控股公司的运营，维护金融安全与秩序并保护投资者的合法权益。目前，虽然我国金融业还正面临着分业亦或混业发展的抉择，而在现实经济生活中各种金融控股公司却在不断悄然的出现与发展。因此，分析各国（地区）金融控股公司立法特点，借鉴其先进经验，无疑将对我国立法规范金融控股公司的运营、维护金融安全与秩序有所裨益。

　　一、立法产生的背景及原因大体相同或相似

　　采用金融控股公司模式的国家，大多数同美国一样，是以往对金融采取“分业经营”的国家，其颁行金融控股公司立法着力推动和规范金融控股公司的发展的基本原因是相同或相似的。

　　首先，反抗传统分业经营体制的压抑是各国（地区）进行金融控股公司立法的内在原因。传统的限制跨业经营的金融体制体现出政府通过限制金融机构竞争，保证现存机构获得一定利益，降低银行破产可能性，维持金融秩序稳定的价值追求。但是，从本质上看，限制竞争的分业经营型的金融体制是缺乏活力的体制，削弱不同类型金融机构间的竞争的同时，也使得各个金融机构丧失进行金融创新求存，参与全球金融市场竞争的活力。在日本，1995年初东京协和、安全两家信用社遭挤兑濒于破产；9月，第二地方银行之一的兵库银行创下战后第一家银行倒闭案。在这种情况下，改革旧有体制，激发金融业的竞争活力，以效益求生存、求发展，成为各国金融体制改革的必然选择。

　　其次，应对国际金融竞争压力，是各国（地区）进行金融控股公司立法的外在原因。随着20世纪80年代以来席卷全国的金融自由化与国际化浪潮，如德国等全能银行模式国家的综合化全球化金融机构较“分业经营”模式国家金融机构，在国际市场竞争中，处处显现出多元化经营的明显优势。面对严峻的竞争压力，如何在保障金融业安全与秩序的前提下改变传统金融业分业经营格局，提高金融企业竞争实力，成为“分业经营”模式国家必然面对的难题。金融控股公司模式恰好满足了上述要求。一方面，金融控股公司“集团混业”，从而有助于范畴经济（Economics of Scope）的达成，[②]促进金融企业竞争力的全面提升；另一方面，金融控股公司内部依然遵循“分业经营”，各个子公司独立运作，这使原有分业监管体制仍可有效运作，有利于防范金融风险，维护金融安全。

　　再次，现实中金融机构在法律空隙中从严格分业到混业的种种尝试，是各国（地区）进行金融控股公司立法直接动力。以美国为例，尽管1999年《金融服务现代法》才最终废除分业制度，但在此之前，分业经营之墙上的裂缝实际上早已被越撕越大了。20世纪80年代以后，美联储对《格拉斯-斯蒂格尔法》的第20条进行了富有弹性的文字解释，[③]即只把银行与以证券为主营业务的公司为禁止建立系列关系的对象，而银行控股公司旗下的证券子公司只要解释不是以“证券业务为主”，就可以拥有合法地位。通过对法律的弹性解释，美国的银行控股公司便可以通过其证券子公司从事一部分证券业务。实践表明，这种在法律夹缝中成长起来的混业经营增强了欧美国家金融机构对金融市场变化的适应性；多元化经营为金融企业的金融产品创建了巨大的发展空间：“超市”的经营方式提高了服务效率，降低了服务成本，这些都满足了银行等金融机构寻找新的利润增长点的需要。实践的发展推动立法的进步，立法的完善保障实践的进一步成熟与规范。随着实践中金融机构的体制创新直接促使新型立法-《金融控股公司法》的出现，规范和保障新兴金融机构的运作，以期更好地发挥其优势。

　　二、大多采取整体修法的立法模式

　　各国（地区）金融控股公司立法大多采取整体修法的方式，最终形成以“金融控股公司法”为核心，配套法律法规完备的系统化法律体系。金融控股公司是一种金融跨业经营的模式，不仅与金融分业法律制度之间存在冲突与矛盾，而且其运营过程中还将涉及到公司法中的人格否定和关联交易、反垄断法与反不正当竞争法、金融法上的信息披露制度等。金融控股公司的单项立法显然无法彻底解决这些问题，需要相关法律的配套性改革，这无疑是一个浩大系统的工程。针对这种情况，各国（地区）金融控股公司立法大多采取整体修法方式，即不是简单的事项立法，是对银行法、保险法、证券法及公司法等法律的修正汇集，这种立法模式不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。

　　日本的《金融控股公司整备法》中其总则是由日本银行法（第一条）、日本长期信用银行法（第二条）、日本外汇银行法（第五条）、日本保险业法（第四条）、日本证券交易法（第五条）、日本存款保险法（第六条）的一部分修正所构成。整备法的附则中则将日本独占禁止法第一百十六条删除。可见，整备法并不是有关金融控股公司的重新立法，而是在即存的金融关系法的基础上统一追加、修正随着金融控股公司创设所必要的法律条文，从而形成以《金融控股公司整备法》为核心，以独占禁止法、银行法、证券法、保险法等法律为补充的系统的金融控股公司立法体系。美国《金融服务现代化法》最主要的立法目的在于开放金融业跨业经营的限制，因此在该法中首先即取消了《格拉斯-斯蒂格尔法》中有关银行成立以证券业务为主的联属公司（第20条）以及银行与其州证券业务为主公司间董事的相互兼任（第32条）等限制，并在《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act）第4条C项下增订第八款（Section 4（c）（8）），从而明确金融控股公司与联属公司之间关系，具有明显整体修法的性质。我国台湾地区的《金融控股公司法》中虽然未直接在条文中修正、追加其他相关法律之条文（这实际上已经遭到台湾地区学者的批评），但其亦是在原有《银行法》、《证券交易法》、《保险法》、《公司法》和《金融机构合并法》等的基础上，对以上各法中有关金融控股公司的组织、运营、监管等规范缺失、冲突之处予以系统规定。2001年7月《金融控股公司法》颁布并于其11月1日正式施行之前，台湾地区又相继出台《金融控股公司设立申请书件及审查条件要点》、《金融控股公司合并资本适足性管理办法》、《金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法》等十余部法令规章，进一步完善了台湾地区金融控股公司的立法体系和内容。

　　通过整体修法之立法技术的运用，注重单一法规的修正，并在立法过程中整合各个法规中相关条款，使金融法律相互衔接，不仅节省立法成本形成整体系统的法律体系，也减轻了各国金融机构从“分业”向“混业”迈进过程中对金融体制和金融法律体系的整体冲击，为实现平稳过渡创造良好的外部环境。

　　三、立法的监管法性质明显

　　一方面，金融控股公司在性质上属于公司制金融企业，其设立、解散、组织形式等往往适用《公司法》中关于控股公司的一般规定，金融控股公司法中无须过多规定组织法性质的内容；另一方面，金融控股公司在运营中往往具有行业风险、资本风险、经营风险、管理风险以及风险的传递等额外风险。金融控股公司立法在推动本国金融控股公司发展、规范其运营行为、追求效率与效益的同时必须要兼顾金融系统的安全与稳定，防范可能的风险发生。所以，规范和监管往往是金融控股公司立法的重中之重。一般而言，金融控股公司立法的监管法性质主要表现在以下几个方面：

　　第一，新型监管体制的设立。由于金融控股公司具有“集团混业、经营分业”的特点，各国以往“分业经营、分业监管”的金融监管模式受到了挑战。为了适应金融业发展，加强对金融控股公司的监管，各国（地区）一般采取两种模式设立新型监管体制。一种为“功能性管理”模式，即选定一监管机构对于金融控股公司架构中最上层的“金融控股公司”的运营加以监管，至于此架构下的金融子公司，如银行、证券、保险等各个不同业务仍由金融业务原各自主管机关加以监管。这种监管体制以美国为典型代表，其确认联邦储备委员会负责对金融控股公司最上层的“金融控股公司”的运营加以监督，而各金融子公司仍由其各自主管机关监管。各监管机构尊重彼此的权利与职责，并通过信息沟通和业务协作形成协调统一的金融控股公司监管体制。此种监管模式显然是最简便的改革模式，即在不改变原有监管结构条件下对金融控股公司进行有效监管。另一种是彻底整合金融监管制度实行一元化跨业监管模式，即成立一个独立的金融监管委员会，负责对银行、证券、期货、保险等采取合并监督管理，使监管的效率最大化。例如，日本1997年通过《金融监督厅设置法》，并于1998年成立金融厅；韩国成立金融监督委员会；我国台湾地区亦拟通过《金融监管委员会组织法》以成立金融监管委员会，从而实现一元化跨业金融监管。

　　第二，经营范围的确定。金融控股公司通过其不同的金融子公司从事银行、证券或保险等金融业务。例如，美国《金融服务现代化法》第103条（a）款规定金融控股公司的子公司可以经营金融业务（Financial in Nature）、辅助金融业务（Incidental to such Financial Activity）或补充性金融业务（Complementary to a Financial Activity），并且一般不会对存款机构或金融体系的安全和稳健经营造成较大风险的。此外，法律通常又要求金融控股公司从事金融业，坚持“金融业与工商业相分离”的基本原则，一般认为工商企业控制金融业或金融机构控制工商企业往往会产生不正当竞争、风险集中或利益冲突等弊端。

　　第三，业务规范的建构。金融控股公司跨业经营各种金融业务，身为控股股东的金融控股公司有可能使特定子公司经营高风险的经营活动，而由金融控股公司自己或其他子公司获利，至于该特定子公司所生损失，基于公司法有限责任原则，却仅以其对该特定子公司的投资额为限，其结果必然使该特定子公司的存款人、客户或投资大众的权益遭受损失。另外，由于金融机构透过金融控股公司模式跨业经营银行、证券、保险、期货或其他金融相关业务，其旗下子公司彼此间的利益冲突亦在所难免。有鉴于此，各国对于以金融控股公司模式跨业经营者，无不积极建构相关金融法制，以规范其业务运营。具体而言，金融控股公司立法中对金融控股公司的业务规范的构建包括：转投资的限制、资本充足性要求、金融防火墙和控股公司的集团援助机制等方面。

　　第四，监控机制的设计。由于金融控股公司运营具有一定风险性，为有效监控金融控股公司的业务经营，除应建构完整的经营规范及防弊措施之外，在立法中还应设计严格的监控机制。在金融控股公司法中的监控机制一般包括事前监控机制和事后监控机制，以充分调动和协调金融控股公司内、外部监控力量从多角度全方位对其运营实施监控。首先，事前监控机制。一方面，金融控股公司立法要求金融控股公司作为公司制企业有必要按照《公司法》的要求建立监事会、完善公司治理结构，甚至引进外部董事或外部监事，以强化内部监控。另一方面，金融控股公司立法亦要求建立金融控股公司内部稽核制度和内部控制制度。此外，立法还应规定主管机关审批金融控股公司业务种类、审查股东、审批高级管理人员任职资格等，以加强事前的资质评价。其次，事后监控机制主要是围绕着主管机关监控职权行使而设计的，是从外部防范金融风险或者说是以防止金融机构出现财务危机为核心的风险管理，即建立长期的专业的综合监管机构作为主管机关对金融控股公司进行监管。（1）财务报告的提交：金融控股公司应该依照法律规定向主管机关申报其财务资料、交易资料或其他有关资料；（2）主管机关的现场和非现场检查权：为确保金融控股公司及其子公司的健全经营，主管机关得随时派员或委托适当机构检查金融控股公司或其子公司的业务、财务或其他事项；（3）主管机关的紧急处置权：金融控股公司有违反法律法规或有碍健全经营时，主管机关除予以纠正、限期令其整改外，并可视情节轻重对其予以处分；（4）对问题金融机构的处理。

　　按照现行的法律体系，我国金融业实行的是“分业经营、分业监管”的模式，但是在1999年以美国通过《金融服务现代化法》为标志的世界金融业由分业经营再次走向混业经营的大背景下，我国经济发展中逐步形成的各种金融控股公司却在不断打破分业的壁垒，走向混业的春天。如前所述，金融控股公司在运营中往往具有行业风险、资本风险、经营风险、管理风险以及风险的传递等额外风险。基于此，我国亦有必要借鉴和把握各国金融控股公司立法发展的特点与趋势，制定和完善《金融控股公司法》，以期能够规范金融控股公司的运营，维护金融安全与秩序并保护投资者的合法权益。

　　参考文献：

　　[1][2] 许多奇。从“分业”到“混业”：日本金融业的法律转变及其借鉴[J].法学评论，2003，（4）。

　　[3] 刘少军。在现行法律框架下金融控股公司的风险与对策[D].北京市法学会经济法学研究会2003年年会论文。

　　[4] 阮品嘉。金融跨业经营法制上的选择及其业务规范[J].月旦法学杂志，2003，（1）。

　　[5] 闫海。金融控股公司法律制度研究[D].中国财经法律论坛（2002）论文集。

　　[6] 王志诚。金融控股公司之经营规范与监理机制[J].台湾政大法学评论。2000，（4）。

　　注释：

　　[①] 《金融服务现代化法》的正式名称为Gramm-Leach-Bliley Financial Modernization Act，pub.L.No.106-102，113Stat.1338（1999），由于其全称冗长，在我国一般将其简称为“金融服务现代化法”（Financial Modernization Act of 1999）。

　　[②] 范畴经济是相对于规模经济而言的，通常用来形容一个企业生产多种产品时比多个企业分别生产该类产品具有成本优势。金融控股公司的范畴经济的优势在于：（1）行销的优势：金融控股公司能够透过各子公司为客户提供多样性金融商品，满足客户一次购足的需求；（2）资讯的取得：透过资讯整合，纳入金融控股公司内部所有商品及客户资料，这些资料可在他种服务中加以利用；（3）组织的改造：促进金融组织功能调整及再造；（4）商誉的建立：金融组织内拥有各种专业人才及设备，成立金融控股公司有利于提高商誉；（5）风险的分散：金融组织拥有各种类的商品并且从事多样化的投资，有助于分散其业务风险。参见阮品嘉：《金融跨业经营法制上的选择及其业务规范》，载于《月旦法学杂志》第92期，2003年1月。

　　[③] 《格拉斯-斯蒂格尔法》即美国“1933年银行法”，该法明确规定商业银行必须与投资银行业务（证券业务）实行严格分离，从而被认为是金融业分业经营模式确立的标志。

　　中国人民大学法学院·常健